事件
財政部印發(fā)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》:近日,國家財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號),以規(guī)范政府購買服務(wù)管理,制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為,防范化解財政金融風(fēng)險。
點(diǎn)評
1、87號文出臺之前:PPP模式是政府購買服務(wù)的一種形式,兩者無明確界限
政府購買服務(wù)的定義:在2014年12月財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》通知中,對政府購買服務(wù)進(jìn)行了明確的規(guī)定:“政府購買服務(wù),是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用,把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng),按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān),并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。”
PPP模式的定義:PPP的概念第一次則來源于2015《政府工作報告》縮略詞注釋:“指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則,引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營,以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征,發(fā)揮雙方優(yōu)勢,提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。”
在財政部的76號文中,明確認(rèn)定PPP模式的本質(zhì)就是政府購買服務(wù)。財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)提出,PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù);國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號)明確,PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。可見在財政部78號文出臺之前,財政部其實(shí)是把PPP理解為一種特殊的政府購買服務(wù)的形式,政府購買服務(wù)及PPP之間并無明確的界限。
2、87號文出臺背景:PPP立法層面有所欠缺,2015年以來亂象叢生
由于在PPP項(xiàng)目立法層面仍有所欠缺,為繞開PPP的程序和監(jiān)管,各種偽政府購買服務(wù)項(xiàng)目在2015年下半年開始愈演愈烈,成為地方政府進(jìn)行公益類基礎(chǔ)設(shè)施投融資的一種主要方式。
用政府購買服務(wù)模式參與基建項(xiàng)目,架空PPP模式,可以繞開監(jiān)管規(guī)避程序,方便一些條件不達(dá)標(biāo)或難以入庫的項(xiàng)目順利落地。由于PPP模式監(jiān)管嚴(yán)格,所以操作流程較為復(fù)雜,必須嚴(yán)格按照“先預(yù)算、再采購”的原則進(jìn)行實(shí)施,且包括項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等階段,還需受10%一般公共預(yù)算支出的限制。與PPP相比,政府購買服務(wù)模式操作簡單,既達(dá)到融資目的,還可規(guī)避PPP“復(fù)雜繁瑣”的操作和審批流程。因此一些條件不達(dá)標(biāo)或難以入庫的項(xiàng)目,一些地方政府會以政府購買服務(wù)模式進(jìn)行運(yùn)作。這實(shí)際上是架空了PPP模式,也導(dǎo)致一些按照政府購買服務(wù)模式運(yùn)作的項(xiàng)目質(zhì)量較差,同時隱形增加了地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險。
某些工程建設(shè)項(xiàng)目被刻意包裝為政府購買服務(wù)模式,可以獲得諸多“便利”:一方面可以人為降低項(xiàng)目的競爭程度,規(guī)避招標(biāo)形式,而采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等手段;另一方面還能夠達(dá)到“兩標(biāo)并一標(biāo)”的目的,根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的,可不進(jìn)行招標(biāo)”。
3、87號文出臺:為了規(guī)范PPP亂象,87號文明確界定了政府購買服務(wù)與PPP模式
6月3日,財政部以“加急”文件的形式印發(fā)了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號),以封殺偽政府購買服務(wù)形式包裝下的融資項(xiàng)目,化解由此隱形增加的政府債務(wù)風(fēng)險。
財政部87號文出臺,政府購買服務(wù)與PPP模式成為平行的兩個概念。本次政策的出臺,再次規(guī)范了政府購買服務(wù)的改革方向、實(shí)施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項(xiàng),堵住了地方通過政府購買服務(wù)違法違規(guī)融資這一渠道,可謂正本清源。
主要出臺政策解讀:
明確政府購買服務(wù)的標(biāo)的:嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng),重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目;
明確政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的約束力:對暫時未納入指導(dǎo)性目錄又確需購買的服務(wù)事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)報財政部門審核備案后調(diào)整實(shí)施;
明確指導(dǎo)性目錄的負(fù)面清單:1)貨物(原材料、燃料設(shè)備等)、2)建設(shè)工程新改擴(kuò)建、3)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、4)土地儲備前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程不能納入政府購買服務(wù)范圍;且值得注意的是:工程不僅不能單獨(dú)購買,也不能與服務(wù)打包購買;
明確“金融服務(wù)”不屬于政府購買服務(wù)范圍:嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍;
明確先預(yù)算后購買的原則,且間接將購買服務(wù)期限限于三年內(nèi):堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù),年度預(yù)算未安排資金的,不得實(shí)施政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi);
明確政府購買工程禁止性規(guī)定的例外,即“棚改和異地扶貧搬遷”:黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng),按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行;
明確政府購買服務(wù)的融資主體是政府購買服務(wù)的承接主體,而不是政府:承接主體利用政府購買服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資時,應(yīng)當(dāng)配合金融機(jī)構(gòu)做好合規(guī)性管理,相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務(wù)有關(guān)法律和制度規(guī)定;
禁止政府簽訂應(yīng)收賬款等合同幫助企業(yè)融資:不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
我們認(rèn)為本次政策的突破性所在是:
1)列舉政府購買服務(wù)的負(fù)面清單,也明確禁止了基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目:貨物(原材料、燃料設(shè)備等)、建設(shè)工程新改擴(kuò)建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域)、土地儲備前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程均不能納入政府購買服務(wù)范圍。且嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。
2)明確提到了政府購買服務(wù)原則上是不得超過三年的:因?yàn)槲覈兄衅谪斦?guī)劃,中期財政規(guī)劃的期限就是三年,要堅持先預(yù)算后采購的原則,那么政府購買服務(wù)只能是三年之內(nèi)。
87號文出臺后被列入負(fù)面清單案例:今年年初,財政部向某省級政府發(fā)函,指出該地區(qū)交通運(yùn)輸廳與高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”,約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1至第17年或第18年,通過購買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金,支持該公司作為承貸主體,向某銀行貸款105.5億元,資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體均為各盟市旗縣交通局。
(注:案例來源于21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道《財政部再堵地方變相融資后門規(guī)范政府購買服務(wù)》)
分析:1)此項(xiàng)目為公路建設(shè)及運(yùn)營項(xiàng)目,屬基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目,不能納入政府購買服務(wù)范圍;2)此項(xiàng)目時長超過3年,不能納入政府購買服務(wù)范圍。因此類似上述拉長期限、為工程建設(shè)項(xiàng)目,以政府購買服務(wù)名義融資,是違規(guī)的。此類政府項(xiàng)目若要融集社會資本,只能通過PPP模式進(jìn)行操作。
4、87號文對PPP模式的影響:短期負(fù)面,中長期正面
本次政策的出臺,短期內(nèi)對運(yùn)作不規(guī)范的PPP項(xiàng)目有一定的負(fù)面影響,但從中長期來看,一方面阻斷了此類偽政府購買服務(wù)項(xiàng)目渠道,大量的公益類工程建設(shè)項(xiàng)目為融集社會資本,只能通過PPP模式進(jìn)行操作,則工程建設(shè)項(xiàng)目投資將轉(zhuǎn)移流入PPP領(lǐng)域,這對PPP來說正是一大利好。
另一方面,據(jù)統(tǒng)計,此前部分金融機(jī)構(gòu)有三分之二的錢都投資了政府購買服務(wù)項(xiàng)目,剩下三分之一的資金才投資到PPP項(xiàng)目,主要原因就在于政府購買項(xiàng)目形式落地快,回報回收期較短。而此次政策也將違法違規(guī)融資的歪門堵住,金融機(jī)構(gòu)原來投到政府購買服務(wù)里面的錢將逐步轉(zhuǎn)移到PPP領(lǐng)域,從而進(jìn)一步利好PPP業(yè)務(wù)。
5、當(dāng)前時點(diǎn),我們對于PPP板塊的看法
本次政策限定地方政府在2017年10月底前完成整改,可見中央執(zhí)行力度的堅決。此項(xiàng)政策的實(shí)施將對違規(guī)項(xiàng)目帶來沖擊,短期內(nèi)或許對PPP項(xiàng)目的落地有所影響(但是運(yùn)作規(guī)范的PPP龍頭企業(yè)影響不大),中長期則有望利好整個PPP領(lǐng)域。
當(dāng)前時點(diǎn),我們怎么看PPP板塊:短期受財政部87號文和利率上行的影響,中長期基本面趨勢向上,持續(xù)看好。
(1)從基本面來看,PPP板塊基本面趨勢確定性向上。根據(jù)四月底全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫季報披露,PPP項(xiàng)目需求持續(xù)增大,入庫項(xiàng)目自2016年1月末至2017年3月末月均增長投資額4,597億元;且項(xiàng)目落地速度加快,2017年一季度落地率為34.5%,比去年同期增加12.8個百分點(diǎn)。2017年是PPP項(xiàng)目落地轉(zhuǎn)化的大年, PPP板塊基本面仍將呈現(xiàn)不斷向上的趨勢。
(2)從估值來看,階段性收到87號文和利率上行的影響。財政部87號文的出臺疊加利率的上行導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的落地有所放緩,這是近期PPP板塊大幅回調(diào)的主要原因。
(3)總體觀點(diǎn):短期受財政部87號文和利率上行影響,估值受到壓制;中長期來看基本面趨勢確定性向上,持續(xù)看好PPP板塊。伴隨著PPP龍頭季度業(yè)績的持續(xù)兌現(xiàn),利率上行短期對PPP板塊估值的壓制將逐漸消除,而本次政策整改效果將逐步體現(xiàn),因此我們?nèi)匀怀掷m(xù)看好PPP板塊中長期行情。
