隨著城市化進(jìn)程的加快和人們對(duì)城市生活質(zhì)量要求的提高,全球范圍內(nèi)的園林綠化行業(yè)得到了快速的發(fā)展。同時(shí),營(yíng)建園林、綠化、景觀是消除人類快速發(fā)展帶來(lái)的諸多現(xiàn)代城市弊病而尋找改革的最佳良方。自歐洲多國(guó)將綠地系統(tǒng)引入到城市的總體規(guī)劃以來(lái),西方公園綠地已經(jīng)發(fā)展了近百年,園林綠化在改善城市環(huán)境方面起到了十分重要的作用,從而扭轉(zhuǎn)了“近代城市”擁擠、雜亂、污染的形象。

中國(guó)是“世界園林之母”有著3000多年的造園與發(fā)展史。中國(guó)園林本著“源于自然,高于自然”的造園思想,在園林布局中將建筑、山水、植物融為一體,把自然美與人工美相結(jié)合,追求“雖由人作,宛自天開(kāi)”的藝術(shù)境界,是自然山水式園林的突出代表。改革開(kāi)放后,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和對(duì)外交流的日益密切,現(xiàn)代化的城市園林綠化行業(yè)在我國(guó)也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城市化水平不斷提高。1990年我國(guó)城市化水平為26.4%,2016年全國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%,城鎮(zhèn)人口為7.93億。我國(guó)的城市化水平在這20多年間幾乎以每年1個(gè)百點(diǎn)的速度增長(zhǎng)。受益于城市化推進(jìn)過(guò)程中城市綠化配套建設(shè)需求的增加和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中人們對(duì)城市環(huán)境改善需求的日益增強(qiáng),以及政府對(duì)城市綠化建設(shè)重視程度的不斷提升,綠化建設(shè)投資的持續(xù)加大,我國(guó)市政園林市場(chǎng)不斷地壯大,我國(guó)城市綠地面積和綠化覆蓋率穩(wěn)步提高。但是與中等收入國(guó)家及高收入國(guó)家的城市化水平相比,我國(guó)的城市化水平仍然較低。

隨著我國(guó)居民收入的增加,城市化水平將繼續(xù)提高。城市化直接推動(dòng)了城市建成區(qū)的擴(kuò)張,2006年到2015年城市建成區(qū)面積從33,659.8平方公里增長(zhǎng)到52,102.3平方公里,年平均增速為4.97%。城市建成區(qū)的擴(kuò)張直接推動(dòng)了城市市政公用設(shè)施的建設(shè),2006年到2015年,城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資完成額從5,765.1億元增加到16,204.4億元,年平均增長(zhǎng)率達(dá)12.17%,占同期GDP比重在2.39%~2.67%之間。園林綠化作為城市基礎(chǔ)公用設(shè)施的一部分,其投資額增長(zhǎng)速度比城市市政公用設(shè)施投資總額的增長(zhǎng)速度還快,從2006年429.00億元到2015年的1,594.7億元,年平均增長(zhǎng)率達(dá)15.71%;其投資額占城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資的比重也穩(wěn)定上升,從2006年的7.44%到2015年的9.84%。城市建成區(qū)綠化覆蓋率也從2006年的35.11%增長(zhǎng)到2015年的40.12%。人均綠地面積也從2006年的8.3平米增長(zhǎng)到2015年的13.35平米。

城市園林綠化是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容之一,是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)和中國(guó)夢(mèng)的重要路徑。但目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于保穩(wěn)調(diào)整期、地方政府財(cái)政也面臨著重重困難。城市園林綠化若僅靠政府投資建設(shè)的方式已經(jīng)不能滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的需要。為此,國(guó)家在園林綠化領(lǐng)域積極推行PPP模式,以期解決園林綠化的投融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)問(wèn)題,緩解財(cái)政資金壓力的同時(shí),加快改善生態(tài)環(huán)境,并通過(guò)長(zhǎng)期合作機(jī)制解決大量社會(huì)就業(yè)等問(wèn)題,對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。

一、城市園林領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用情況

PPP模式有三大顯著特征:伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。運(yùn)用到城市園林上,利用PPP模式,將使社會(huì)資本投入到城市園林的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。對(duì)于中國(guó)城市園林產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō),引入PPP模式不僅緩解了政府的財(cái)政壓力,更是中國(guó)城市園林發(fā)展史上的一次歷史性變革。

PPP模式是根據(jù)城市園林公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),將其公益性與營(yíng)利性區(qū)分開(kāi)來(lái)并進(jìn)行量化研究,由政府負(fù)責(zé)公益性部分的回購(gòu)和養(yǎng)管運(yùn)營(yíng)的購(gòu)買服務(wù),同時(shí)承擔(dān)在此過(guò)程中政策變更的風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)政策制度的安排解決部分外部性問(wèn)題。同時(shí)利用城市園林交互性好的特點(diǎn)設(shè)置營(yíng)利性內(nèi)容吸引多元化的社會(huì)投資,由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)建設(shè)前的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)機(jī)制,建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制、規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。因此,PPP模式其表象是在城市園林行業(yè)吸引社會(huì)資金,實(shí)質(zhì)上是為了推動(dòng)建立科學(xué)新型的政企關(guān)系,是為了解決城市園林行業(yè)中存在的體制機(jī)制問(wèn)題,培育和建立一個(gè)科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。

在穩(wěn)增長(zhǎng)和降低地方政府債務(wù)壓力的背景下,PPP作為投融資創(chuàng)新模式自14年底以來(lái)得到國(guó)家的大力支持,地方政府也積極申報(bào)。截至2017年4月末,全部入庫(kù)項(xiàng)目11784個(gè),總投資額14.44萬(wàn)億元。根據(jù)圖中所示泛園林PPP項(xiàng)目已達(dá)到項(xiàng)目總量的半數(shù)及以上,僅以最直接的 “公園”、“園林”和“植物園”作為搜索詞庫(kù)中項(xiàng)目就達(dá)到355個(gè)。入庫(kù)項(xiàng)目正在加速落地,落地率穩(wěn)步提升。

二、現(xiàn)階段園林PPP的特點(diǎn)及問(wèn)題

1、PPP模式改變了原有城市園林的模式,更是BT模式的一種巨大進(jìn)步;目前眾多的園林PPP項(xiàng)目吸引了企業(yè)探索相關(guān)多元業(yè)務(wù),從而改善自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)金流,實(shí)現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身。PPP模式作為一種公共項(xiàng)目融資方式,有利于緩解財(cái)政壓力、控制政府債務(wù)和分解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);作為一種項(xiàng)目管理方式,有利于降低項(xiàng)目全生命周期成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量;作為一種社會(huì)治理模式,有利于轉(zhuǎn)變政府職能、改善社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理;但我們也應(yīng)注意到目前我國(guó)許多地方政府片面強(qiáng)調(diào)PPP的融資功能,忽視其作為項(xiàng)目管理模式和社會(huì)治理模式所帶來(lái)的其他優(yōu)勢(shì)。

2、PPP項(xiàng)目的爆發(fā)園林最為受益,首先園林行業(yè)是少數(shù)行業(yè)內(nèi)無(wú)大型央企參與競(jìng)爭(zhēng)基建細(xì)分子行業(yè)之一;其次園林行業(yè)是盈利能力最強(qiáng)的基建細(xì)分子行業(yè);同時(shí)園林公司在環(huán)保、旅游、生態(tài)治理等領(lǐng)域有著天然的契合性,眾多企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始布局相關(guān)領(lǐng)域,必將加大PPP訂單增速;最后園林行業(yè)工期較短,業(yè)績(jī)釋放較快更加促進(jìn)園林PPP的發(fā)展。但從以往國(guó)內(nèi)外采用PPP模式的成功項(xiàng)目來(lái)分析,絕大多數(shù)是帶有經(jīng)營(yíng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類型項(xiàng)目(如垃圾處理、收費(fèi)公路、污水處理等),很少涉及非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目領(lǐng)域,而城市園林建設(shè)行業(yè)的項(xiàng)目以非經(jīng)營(yíng)性的市政和公益景觀為主,無(wú)收費(fèi)機(jī)制,沒(méi)有資金流入,如城市道路及公共綠地等設(shè)施系統(tǒng)。就是目前落地進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目也大多使用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助。

3、園林類PPP項(xiàng)目投資額度動(dòng)則上億甚至幾十億,這就要求參與企業(yè)有充足的資金和融資途徑。但是除了短期信貸以外,其他融資渠道對(duì)民營(yíng)企業(yè)的開(kāi)放度很低。民營(yíng)企業(yè)相對(duì)于國(guó)有企業(yè)的融資機(jī)會(huì)少、規(guī)模小、期限短、比重低、品種少、擔(dān)保難、成本高,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了各類民營(yíng)企業(yè)融資的需求。另外,盡管民營(yíng)企業(yè)的投資權(quán)益保護(hù)環(huán)境已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步,但是“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)占有、誰(shuí)支配、誰(shuí)收益”這一投資原則,仍然難以得到很好的貫徹執(zhí)行。民營(yíng)企業(yè)的投資收益權(quán)易受侵犯,投資經(jīng)營(yíng)契約的履行較為艱難,投資所有權(quán)的安全性、完整性和獨(dú)立性缺乏保障。

三、未來(lái)園林行業(yè)PPP模式的應(yīng)用分析

PPP模式作為日后主導(dǎo)市場(chǎng)的新型投資經(jīng)營(yíng)管理模式,將市場(chǎng)機(jī)制有效地引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,使公共部門與私營(yíng)部門在建設(shè)中互利雙贏和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),從而實(shí)現(xiàn)兩者在公共建設(shè)中參與程度的帕累托最優(yōu),在實(shí)際園林項(xiàng)目建設(shè)中,由于PPP項(xiàng)目各參與主體之間的關(guān)系并不是合理的伙伴關(guān)系,其可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)的根本取決于利益主體之間形成的合作狀態(tài),所以必須以公共部門為核心主體,結(jié)合PPP模式的運(yùn)作機(jī)理,充分發(fā)揮各參與方在PPP項(xiàng)目中的職能,開(kāi)辟一個(gè)與其相適應(yīng)的可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)途徑,才能更好地在未來(lái)市場(chǎng)上生存"。

1、 合理選擇運(yùn)作模式

目前入庫(kù)的園林類PPP項(xiàng)目,大多使用BOT模式,多地政府也把園林類項(xiàng)目單純的看做是基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目,更多的是利用社會(huì)資本方的資金推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施,然而,PPP的根本目的不是解決融資,而是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。如何優(yōu)質(zhì)、如何高效、由誰(shuí)來(lái)提供,這都是PPP的重大問(wèn)題,歸根到底,公共服務(wù)是最終由項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和運(yùn)營(yíng)者來(lái)提供,就是由專業(yè)的技術(shù)力量來(lái)承擔(dān)。這就需要政府方改變之前的招錄程序,在完成項(xiàng)目的前期評(píng)審,并建立服務(wù)績(jī)效指標(biāo)要求之后,經(jīng)過(guò)一個(gè)較短的資格預(yù)審程序,接下來(lái)就讓入圍的社會(huì)資本自報(bào)實(shí)施方案,其中最重要的是技術(shù)與設(shè)計(jì)方案,而不是業(yè)主方自行完成設(shè)計(jì)、選擇技術(shù)路線,最后拋給社會(huì)資本進(jìn)行按圖操作。這樣的流程,就會(huì)充分體現(xiàn)社會(huì)資本和企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力,讓社會(huì)資本有充足的施展空間,發(fā)揮自己的特色和設(shè)置盈利性內(nèi)容,從本源上促動(dòng)社會(huì)資本方加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)提高公共服務(wù)質(zhì)量,同時(shí)減輕政府還款壓力。

2、 充分做好PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制

PPP模式項(xiàng)目整個(gè)周期包含識(shí)別-準(zhǔn)備-采購(gòu)-融資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交,經(jīng)歷階段較多所處時(shí)間較長(zhǎng)且動(dòng)態(tài)變化,使風(fēng)險(xiǎn)分配是一個(gè)貫穿項(xiàng)目周期的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這就要求園林企業(yè)在與政府部門進(jìn)行PPP項(xiàng)目合作談判前,應(yīng)充分分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及自身的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力,尋求最佳的合作模式及風(fēng)險(xiǎn)分配模式。在談判前預(yù)先辨識(shí)合同擬訂條款中的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及可能造成的不利后果,并在合同正式談判階段力爭(zhēng)對(duì)不合理合同條款或權(quán)責(zé)不對(duì)等合同條款進(jìn)行有效修訂,對(duì)社會(huì)投資商自留風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有針對(duì)性地防范。另一方面,社會(huì)投資商應(yīng)充分考察談判項(xiàng)目利益相關(guān)各方的資產(chǎn)及信用水平,預(yù)先防范各方履約風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)預(yù)留一定金額的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用,用以防備在突發(fā)產(chǎn)生緊急狀況時(shí)使用。

3、 完善資本市場(chǎng)、開(kāi)發(fā)適合PPP的金融工具

 

PPP項(xiàng)目投資巨大且建設(shè)周期和投資回收期比較長(zhǎng),僅僅依賴項(xiàng)目投資人和發(fā)起人的資信來(lái)安排融資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。通常PPP項(xiàng)目融資主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持措施的力度來(lái)安排融資。不可追索和有限追索貸款、資產(chǎn)負(fù)債表外的融資(如資產(chǎn)證券化)都是可利用的工具。按照基礎(chǔ)資產(chǎn)的類型劃分,PPP項(xiàng)目證券化中基礎(chǔ)資產(chǎn)包括收益權(quán)類資產(chǎn)、債權(quán)資產(chǎn)和股權(quán)資產(chǎn)等,其中收益權(quán)類資產(chǎn)為PPP項(xiàng)目證券化最主要的基礎(chǔ)資產(chǎn)類型,包括使用者付費(fèi)模式下的收費(fèi)收益權(quán)、政府補(bǔ)貼模式下的財(cái)政補(bǔ)貼、可行性缺口模式下的收費(fèi)收益權(quán)和財(cái)政補(bǔ)貼,體現(xiàn)了PPP證券化項(xiàng)目的鮮明特征。同時(shí)進(jìn)一步發(fā)展債券市場(chǎng),特別是長(zhǎng)期債券市場(chǎng),吸引到要求安全性高、利率低的社保基金和養(yǎng)老基金,共同持續(xù)發(fā)展。