公私合營模式(PPP)以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體(企業(yè))，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。

我國自20世紀(jì)80年代開始實(shí)施以BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)為主要形式的PPP項(xiàng)目，開始主要針對(duì)外資，后來逐步向國有企業(yè)和私營企業(yè)擴(kuò)展。其范圍涉及高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水、污水處理等多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，極大地推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。與此同時(shí)，我國PPP發(fā)展中也存在著不少問題與障礙，制約著該模式更廣泛的應(yīng)用。當(dāng)前，繼續(xù)推進(jìn)我國的PPP發(fā)展對(duì)提高我國財(cái)政資金使用效率、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、調(diào)動(dòng)民間投資積極性、提升公共服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。

招投標(biāo)工作是預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目腐敗的最有效手段之一。招投標(biāo)工作的成敗，同時(shí)也是建設(shè)項(xiàng)目成功與否的重要標(biāo)志。招投標(biāo)工作作為PPP項(xiàng)目運(yùn)營的前期階段，其工作的有效性必將對(duì)PPP項(xiàng)目的后期發(fā)展形成重大的影響作用，因此，必須嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目健康有序發(fā)展。

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的問題

盡管PPP項(xiàng)目在我國已經(jīng)經(jīng)過了20余年的發(fā)展，但在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)過程中仍存在著許多不容忽視的問題，這些問題對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展已經(jīng)形成了比較明顯的阻礙。

一是項(xiàng)目前期沒有明確界定項(xiàng)目的需求和目標(biāo)。在PPP項(xiàng)目籌劃前期到招投標(biāo)這個(gè)時(shí)期，沒有準(zhǔn)確而清晰地界定項(xiàng)目需求和目標(biāo)，這種對(duì)招投標(biāo)界定的缺失會(huì)在后期項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施過程中遇到重重阻力。同時(shí)，即使PPP項(xiàng)目最終能夠順利實(shí)施，而遞交的服務(wù)和價(jià)值也可能會(huì)不能滿足社會(huì)公眾的服務(wù)需求，成為項(xiàng)目后期風(fēng)險(xiǎn)的重大隱患。

二是缺少對(duì)市場(chǎng)需求的關(guān)注。PPP模式與傳統(tǒng)基建模式的最大區(qū)別在于項(xiàng)目投資主體的轉(zhuǎn)換。在新模式下，項(xiàng)目能夠吸引意向承包商以合理的財(cái)務(wù)成本順利融資到位才是成功的關(guān)鍵，所以項(xiàng)目的架構(gòu)設(shè)計(jì)要保障投資者在技術(shù)服務(wù)能力水平內(nèi)獲得合理的盈利和財(cái)務(wù)目標(biāo)。PPP項(xiàng)目的架構(gòu)和設(shè)計(jì)除了要滿足社會(huì)公眾的服務(wù)水準(zhǔn)和相應(yīng)要求外，還應(yīng)該同時(shí)滿足資本市場(chǎng)的投資需求。政府要深刻地了解和洞察資本市場(chǎng)，識(shí)別社會(huì)資本關(guān)注的焦點(diǎn)和需求，以保證PPP項(xiàng)目的成功落地。

三是缺乏明確而有力的責(zé)任人。PPP項(xiàng)目作為一種比較新穎的基建模式，對(duì)于招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)而言都屬于新生事物。因此，作為項(xiàng)目管理和推動(dòng)工作的具體執(zhí)行部門，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)限、能力和可支配資源均相對(duì)有限。對(duì)于大型項(xiàng)目管理和運(yùn)營，PPP項(xiàng)目執(zhí)行中招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通常需要與政府眾多部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、談判乃至爭(zhēng)論，在一定程度上必然會(huì)超越其管理權(quán)限和職責(zé)授權(quán)范圍，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行與目標(biāo)狀態(tài)有所差異。

四是招投標(biāo)過程中缺乏與相關(guān)項(xiàng)目利益方的有效溝通和互動(dòng)。PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，需要招投標(biāo)的各方主體進(jìn)行充分溝通。目前，總是存在一些主體只顧自己的利益，而忽略整個(gè)項(xiàng)目其他主體的利益訴求，從而導(dǎo)致在某些方面出現(xiàn)銜接的脫節(jié)，甚至可能會(huì)出現(xiàn)某些短期行為造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

五是沒有對(duì)外披露或提供充分而完整的項(xiàng)目信息。PPP項(xiàng)目模式是項(xiàng)目得到社會(huì)資本認(rèn)可并投資的市場(chǎng)化交易過程。交易成本的高低不僅取決于交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度，也取決于交易雙方所掌握信息的對(duì)稱度。由于招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)沒有或者無法提供充分而完整的信息，導(dǎo)致投標(biāo)人在投標(biāo)過程中有一定的盲目性，從而影響了項(xiàng)目的進(jìn)一步實(shí)施。

對(duì)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的建議

一要加大宣傳力度，提升關(guān)注度。公開招標(biāo)以相應(yīng)核心技術(shù)條件為前提，即所采購標(biāo)的的核心參數(shù)必須是已知且具體的，但是，PPP項(xiàng)目在采購需求、技術(shù)指標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)審等方面過于復(fù)雜，無法給出明確的邊界劃分，因此需要在PPP項(xiàng)目招標(biāo)前對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行分析。PPP項(xiàng)目大部分為基礎(chǔ)設(shè)施、公用及社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，其所提供的產(chǎn)品的最終使用者為廣大人民群眾，人民群眾對(duì)項(xiàng)目的需求即為PPP項(xiàng)目最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，作為真正的使用者，人民群眾有權(quán)對(duì)于PPP項(xiàng)目在前期界定過程中提出合理化建議。

由于PPP項(xiàng)目影響時(shí)間較長(zhǎng)，所以項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)存在多樣化的特點(diǎn)。因此，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段，應(yīng)就PPP項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、目標(biāo)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公示，向廣大人民群眾征求意見，并給予人民群眾提交意見的合理時(shí)間。要相信“高手在民間”這一理論，為人民群眾提供發(fā)表意見的平臺(tái)，讓真正的使用者提出對(duì)項(xiàng)目的切實(shí)需求。同時(shí)，應(yīng)由專業(yè)人員對(duì)于征求的意見進(jìn)行整理與識(shí)別，經(jīng)過合理的論證，采納與接受人民群眾的意見，力求達(dá)到合理界定項(xiàng)目要求的目標(biāo)。

二要加大政策引導(dǎo)力度，鼓勵(lì)更多的民間資本參與。PPP項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長(zhǎng)，對(duì)于企業(yè)投資者而言，具有投資回收期較長(zhǎng)、投資收益率無法保證的劣勢(shì)。所以在招投標(biāo)過程中，由于企業(yè)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的驅(qū)使，可能會(huì)有很多有實(shí)力的企業(yè)不愿意參與其中，從而可能導(dǎo)致招投標(biāo)工作中合理競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)。因此，為了鼓勵(lì)更多有實(shí)力的企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，政府應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在招標(biāo)文件中應(yīng)體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的某些優(yōu)惠措施，如提供稅收優(yōu)惠或其他補(bǔ)償性措施等，讓更多的企業(yè)愿意參與PPP項(xiàng)目。同時(shí)，可以通過接受聯(lián)合體投標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)民間資本的整合與優(yōu)化。

三要規(guī)范立法，保障各方的利益。目前，規(guī)范招投標(biāo)行為的法律主要有《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》。這兩部法律在規(guī)范PPP項(xiàng)目的操作方面具有一定的局限性。由于PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇從本質(zhì)上是政府為了公共服務(wù)的需求而進(jìn)行的一種采購行為，與通常意義上的建設(shè)項(xiàng)目具有一定的區(qū)別。因此，迫切需要探索制定更適應(yīng)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的法律法規(guī)規(guī)定，從而保證選擇出適宜的投標(biāo)人。

PPP項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年，在項(xiàng)目運(yùn)行中可能會(huì)涉及到各種相關(guān)主體的利益矛盾。為了避免矛盾的產(chǎn)生，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)過程中就應(yīng)充分考慮到相關(guān)利益方的顯性和隱性的利益訴求，采納合理的建議，不斷完善項(xiàng)目架構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管控設(shè)計(jì)、合同內(nèi)容等重要事項(xiàng)，以最大程度地避免風(fēng)險(xiǎn)和隱患，保障項(xiàng)目的成功實(shí)施。

四要加強(qiáng)培訓(xùn)與宣傳，提升從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平。招標(biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員作為PPP項(xiàng)目運(yùn)行的前期工作人員，其業(yè)務(wù)水平的高低，直接影響招標(biāo)文件的質(zhì)量，而招標(biāo)文件的質(zhì)量也必將對(duì)后期的項(xiàng)目實(shí)施帶來重要影響。因此，為了提高PPP項(xiàng)目招標(biāo)工作的質(zhì)量，應(yīng)通過各種培訓(xùn)提升從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。要通過各種平臺(tái)讓更多的招投標(biāo)從業(yè)人員認(rèn)識(shí)PPP、了解PPP項(xiàng)目招標(biāo)中需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，讓PPP項(xiàng)目招標(biāo)逐步走向成熟化。要發(fā)揮利用已有案例進(jìn)行教育與交流作用。無論是成功案例還是失敗案例，都可以成為從業(yè)人員學(xué)習(xí)的模板，在總結(jié)中前進(jìn)。要鼓勵(lì)招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間的交流與學(xué)習(xí)，通過組織相關(guān)主體會(huì)議，讓工作在招標(biāo)工作的一線人員進(jìn)行溝通與學(xué)習(xí)，在溝通中得到提高。

總之，PPP模式的推廣勢(shì)在必行。PPP模式在項(xiàng)目要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采購方式及合同管理等方面具有特殊性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)工作中的問題也比較顯著，筆者上述一些建議也具有一定的局限性，希望能為廣大參與PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作的人員提供一些參考，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作順利進(jìn)行。