隨著各地政府和社會資本合作（PPP）項目如雨后春筍般涌現，PPP立法問題備受關注。財政部條法司副司長周勁松日前透露，PPP立法進程正在抓緊推進。目前，已完成PPP條例初稿，近期會向社會公開征求意見，力求加快立法為PPP項目推進提供更好保障。業內人士分析，接下來，PPP規范引導政策也將迎來密集出臺。
中國路橋經濟研究會特約研究員吳學安近日表示，在當前我國經濟面臨較大下行壓力的情況下，深度激發民間投資的潛力與活力，是實現穩增長的重要手段之一。作為民間投資的重要渠道，PPP能否順利推進，不僅事關民間投資活力與潛力的激發，助力經濟穩增長大局，更是推動混合所有制發展，完善我國基本經濟制度的題中之意。
但是，PPP在實施過程中，也遭遇了種種“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”。有專家呼吁，應從推動法治中國建設的高度，加快PPP相關立法進程，明確政府與社會資本權責利，促進風險和收益可預期，以從根本上推動政府與社會資本合作的規范運作和健康發展。
“PPP模式亟待靠立法來‘保駕護航’”。吳學安認為，如果缺乏對PPP立法規范，政府和社會資本合作之間的界限就常常顯得很不清楚。這容易給政府帶來施政行為失控，政府威信受損等風險，“更主要的是給企業帶來的風險——巨大的不確定性甚至是直接損失，企業對政府不規范的行政行為十分頭疼卻又毫無辦法。”
“長期以來，PPP項目在操作層面存在重融資輕管理、民營企業參與熱情不高等問題。目前不少PPP項目‘看起來很美’，背后卻有諸多難題待解。”吳學安認為，一方面，PPP項目投資周期長、經濟效益差，加上一些項目配套政策跟不上，暗含風險隱患點，加大了PPP落地難度；另一方面，PPP法律法規還不健全，相關運作機制和管理經驗以及項目風險分擔機制還不成熟，PPP項目信息公開不規范、不透明，影響社會資本風險把控。
吳學安分析，民營企業參與PPP仍存在著諸多制約瓶頸。一方面，配套政策不完善導致民營企業參與PPP建設始終存在永遠的“玻璃門”，尤其是在推進PPP項目過程中，部分地方政府尚缺乏契約精神，導致民企參加PPP項目違約事件屢見不鮮；另一方面，從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關鍵是對投資前景缺乏確定預期。而PPP立法的根本目標，就是化解各種不確定性，通過法律的規范和約束，明確相關主體的權責利，使政府、社會資本的行為都可預期，風險和收益也都可預期。
除此之外，作為行政管理主體的政府和作為行政管理對象的企業之間的交易關系缺乏有效的調整工具。首先，平等民事主體之間的交易行為很明確，有法可依，即《合同法》。但是，政企之間的交易關系的特殊性導致《合同法》經常不適用，因為政府作為合作主體，其特殊性表現為，政府既是行政主體，又是民事主體，或兩個身份有時單獨體現，有時同時或交替體現。其次，PPP運營企業的正常經營活動包括交易活動多是民事行為，所受到的行政約束與其他企業無異，但行政監管等行政權力仍不可避免偶爾或經常介入。此時是適用《合同法》和《民事訴訟法》，還是適用《行政許可法》和《行政訴訟法》，這需要靠專門立法來厘清。
“不可否認，PPP模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。”吳學安說。PPP模式是供給側改革的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
同時，吳學安表示，堅實的法律基礎是保障PPP推廣的重要基石，PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度。吳學安建議，要通過法律的規范和約束，明確相關主體的權責利，使政府、社會資本的行為都可預期，風險和收益也都可以預期。
