PPP,為“公私合作伙伴關系”的英文縮寫,其運行機制特征,是在政府公共部門與民營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務,從而實現政府公共職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程,可以在不排除并適當滿足私人部門投資營利目標的同時,為社會更有效率地提供公共產品和服務,使有限的公共資源發揮“乘數”式的更大作用。
加快提供保障性住房是當前政府解決民生問題的一個重大事項。國務院領導已明確了今后5年新建3600萬套保障性住房的目標,今年新建1000萬套保障性住房的“硬任務”已具體劃分為各地的建設任務目標。據估計,1000萬套保障性住房要高達1.3萬億元以上的資金。如此巨額的開支,僅僅依靠政府財政投入是不可能的,政府大包大攬模式也不是一個能保證較高效率的好模式。顯然,必須積極引導、拉動社會資金的參與,才能順利實現保障房建設目標。當前保障性住房包括廉租房、公租房和經濟適用房等。鑒于各地經濟適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現象防不勝防的現實,除“共有產權”式的有利于封殺套利空間的經濟適用房之外,我們原則上并不支持再繼續提供完全產權經濟適用房,因此,本文討論的保障房建設,主要是如何通過PPP提供廉租房和公共租賃住房。
一、關于廉租房的PPP提供模式
廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低,不可能由市場自行提供,必須政府提供特定政策支持來建設這種住房,但引導、拉動非政府資金參與建設仍是必要和可能的。我們建議廉租房可以通過以下兩種PPP方式提供。
建議一:政府與投資機構合作,通過建設——轉讓(BT)的模式提供廉租房
BT是Build(建設)和Transfer(轉讓)兩個英文單詞的縮寫,BT的含義是:政府公共部門通過合同約定,將擬建的項目(在這里即為政府規劃中已確定建設的廉租房)授予投資人,在規定的時間內,由投資人按照政府要求,在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下,承擔工程的融資和建設,合同期滿后政府按照合同的約定回購該項目。
BT方式的基本操作過程是:政府公共部門通過公開招標的方式選擇一個項目公司,與項目公司簽訂一個包括政策支持內容(如優惠條件提供周邊開發權等)以及回購內容的合約,項目公司根據此合約進行融資并建設,項目建成后項目公司根據回購的相關條款轉讓給政府的相關部門。政府接收部門根據回購條款一次或分次將資金付給項目公司。
BT方式的關鍵點有三個:一是選擇的投資機構要有足夠的資金實力,同時應有較強的融資能力;因為,選擇BT方式一個重要的原因是解決廉租房建設中的資金不足問題,如果項目公司自身實力不強和其融資能力不強,就失去了選擇BT形式的意義。對于項目公司的自有資金要有一定的要求,如自有資金應當達到項目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大,項目風險越小,反之風險就大。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時,可根據資金情況來確定,如果未來資金不夠充裕可分階段來回購。三是政策支持條件應合理,符合國土開發的“頂層規劃”和適度、可操作的原則。
BT這種形式的參與主體,一方是政府公共部門,作為項目的發起人和業主,是項目的最終所有者。另一方是投資人,通常有兩種組成方式:一種是由出資人和承包商結為聯合體,組成投資人;另一種是承包商獨自成為投資人。將BT作為建設廉租房的適用模式,主要基于以下幾個原因:
首先,政府提供廉租房的一大障礙是建設資金不足,而BT這種形式最大的優勢就是為項目提供和籌措建設資金,緩解建設期間的資金壓力。通過成立BT項目公司,項目建設方可采用項目融資方式實現表外融資,實際借助市場籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力,并有效提高資金的使用效率,分散投資風險。
其次,采用BT方式可以降低工程實施難度,提高工程投資建設的效率。BT項目由建設方負責工程全過程,包括工程前期準備、設計方案細化、施工及監理等建設環節,有利于有效實現設計、施工的緊密銜接,減少建設管理和協調環節,實現工程建設的一體化優勢和規模效益。
第三,BT方式一般采用固定價格合同,通過鎖定工程造價和工期,可有效地約束工程造價,降低業主的投資建設風險。廉租房建設中控制造價的效果尤為明顯,因為建設住房的材料涉及各個方面,風險控制較難把握,在低端房建設中控制房價成本難度更大,而通過BT可有效調動施工方內在潛力與積極性,控制這種風險。
第四,BT方式目前是國際上通用的首先以融資為目的的公私合作形式,通過設置回購承諾和回購擔保條款,可降低項目投資風險,對資金實力雄厚、管理運作規范的大型施工項目而言,BT項目屬良好投資渠道,通過BT方式參與工程項目的投資建設,能夠充分發揮企業自身技術和資金的綜合優勢。另一方面政府則通過這種BT方式,既為建設廉租房融入資金,也為社會較快提供了更多、更好的廉租房,形成讓更多中低收入家庭能夠住有所居的有效供給,改善其生活質量。
建議二:政府與房地產商合作,通過土地“拼盤開發”方式提供廉租房
政府引導、拉動社會資本參與廉租房建設與提供的另一個可行辦法,是政府在向房地產商轉讓土地使用權用于開發時,拼盤搭配式地要求開發商必須向政府提供占整個建設面積一定比例(如30%)的廉租房。
這種做法的實質是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內含式”地用于建設廉租房,只不過在這種辦法中,政府省去了許多中間過程,表現為廉租房直接由開發商提供,其費用在土地轉讓金中直接減去。也就是說,開發商在參加投標時的土地報價中,已經將其拼盤提供廉租房的成本減去了。
通過這種方式提供廉租房過程中,政府的責任是:一是負責組織土地使用權的出讓,可以仍然采用招投標方式,由競爭中的中標者取得開發權;二是負責開發地塊與其整個轄區建設的通盤規劃的優化協調匹配,以及地塊開發具體方案內部各要素的合理拼盤搭配;三是全面、清晰、合理設定廉租房建設的具體規格、標準及相關管理要求;四是持有廉租房所有權并負責廉租房的公平合理分配;五是組織必要的工程監理與驗收。開發商的責任:一是按照中標合同要求建設廉租房;二是負責廉租房建設的融資。
建議三:政府按揭
私人通過按揭購房已經成為人們普遍的購房方式,政府按揭和私人按揭并沒有什么運行機理上本質的不同,只不過是政府購房成本不包含土地出讓價格,僅僅包含建筑價格和開發商的市場投資平均利潤。就是說,政府提供一塊土地,通過公開招標尋找開發商,由開發商向銀行融資建設,建設完成后由政府通過按揭的方式全部購回。
這與前面的BT有某些類似,但也有所不同。不同之處主要是,在BT中,政府如分期付款、是付給投資機構,而在按揭中,政府主要是分期付款給銀行。
二、關于公共租賃住房的PPP提供模式
與廉租房相比,公共租賃住房的房租相對較高(但仍低于市場價格),且征收穩定。公共租賃住房的建設成本,可以通過房租部分收回,如果政府再給予適當的補貼或政策優惠條件,經營者則可以通過對其建成后的經營管理,收回成本并獲得一定的利潤。因此,對于公租房的提供,我們可以考慮PPP大概念下的以下兩種具體形式:
建議一:政府與投資機構合作,采用BOT模式提供
BOT是Build(建設)、Operate(經營)、Transfer(轉讓)三個英文單詞的縮寫,概念上代表著一個完整的項目融資、建設和運營時段,現在已經成為PPP管理模式下的一個重要形式。這種形式的基本思路是,由政府授權項目公司對項目進行建設和經營管理,項目公司在經營管理期收回投資并獲得合理的商業利潤,最后根據協議將該項目無償轉讓給相應的政府管理機構。這種方式已經在我國被廣泛地應用在包括水務、發電、垃圾處理等多個領域中的建設項目,在政府的公共租賃住房建設管理中,也存在廣泛的應用空間。
在政府公共租賃住房建設中選擇BOT方式,主要是基于以下幾個原因:
首先,公共租賃住房所收的房租要比廉租房高,投資者在建成后如繼續持有經營權,通過房租可以收回一定的投資成本,如果政府再給予一定補貼或優惠政策條件,投資者可以通過對公共租賃住房的建設、經營收回投資并獲得一定的投資回報。
其次,通過BOT方式實施公共租賃住房建設,可以為政府在更長的時間段實際融入更多的建設資金,讓更多的民營資本在更長的時間段上參加到公共租賃住房的建設與提供中來。民營資本除了利用自有資金進行建設外,還可以通過資本市場為公共租賃房建設融資,從而進一步擴大公共租賃房建設的融資渠道。
再次,提高資產運營效率。在由民營部門建設的公共租賃房完工后,繼續由民營部門進行經營管理,不再是原來慣常的由政府公共部門自身運營,可以提高經營管理的效率,因為民營部門對市場有著更為敏銳的洞察力和更為細致、先進的管理機制,以及豐富的專業運作經驗。這同時也有利于使政府公共部門從一些繁瑣的事務中擺脫出來。
第四,可以明顯減輕政府公共職能盡責的資金壓力。由于民營部門是通過一個相當長的時間段內實施對項目的建設和竣工后的運營管理,才收回全部投資,在合同期過后,政府可以無條件根據BOT合約收回公共租賃房的全部產權,這近乎政府經過特許權的階段性操作,在不花錢的情況下,提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。
第五,總體上可顯著加快政府保障性住房建設步伐。由于BOT方式中,政府投入很少或者根本不用賬面財力投入,完全由民營資本進行建設和管理,這樣可以大大加快各地廉租房建設的步伐,讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。
BOT基本操作過程是:政府公共部門確定公共租賃房規劃與建設項目后,對該項目進行公開招標,中標單位就此項目成立項目公司,由項目公司負責對項目進行融資、建設并管理(也可委托其它公司進行管理),經營期過后把所有項目資產轉交給政府相關公共部門。
由于項目是公共租賃房,其現金流量也可能不足以使民營部門在收回投資時伴有合理回報,此時政府可以通過現金流量補貼的形式,使其達到收回投資并得到合理投資回報的水平。補貼有兩種方式,一是補貼給公租房使用者,再經房租形式由經營者收取,二是直接補貼給經營者。
凡有政府補貼成為必要的BOT方式的關鍵點,是合理確定現金補貼量,這涉及到企業能否實現合理的投資回報。現金流量補貼的高低通常與經營的期限長短成負相關,即經營期限越長,政府現金補貼越小,反之越大。
建議二:與私人持有者合作
前面幾種建議都是針對新建的保障性住房,但提供保障性住房,除了新建外,還可以通過私人擁有產權的住房來提供。政府通過社會中介公司,收集一定數量符合保障性住房條件的閑置的私人產權的住房,對這些私人產權住房給予一定的優惠條件(如房租稅收優惠等),讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價格相比過低,政府可以通過對出租者補貼或對入住者補貼的方式來解決問題。
政府通過與住房私人持有產權者合作的方式提供公共租賃住房,有三大優點:一是能夠很快提供出公共租賃住房,而不像新建設住房那樣,需要較長的時間才能投入使用;二是政府可以靈活掌握提供的數量,需求量大時,政府可以多尋找一些房源,而需求較少時,政府便沒有必要尋找更多房源;三是實現社會資源配置的優化,讓社會閑置住房發揮積極的準公共品作用。一些資料顯示,目前我國城市存在為數可觀的空置房,如果能夠加以利用,可有效減緩當前住房壓力,并且產生遏制房價快速上升的效應。
