一、中國PPP改革已進入“深水區”
十八屆三中全會以來，中央層面開始大力推行PPP模式。本次推廣PPP模式，不僅將其當作一種融資手段，而是賦予其促進體制機制變革、提升執政能力的使命，將PPP改革視為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重大制度創新。
三年多來，PPP改革取得了積極成效。截至目前，僅財政部統計的全國PPP綜合信息平臺入庫項目就達到了12287個，累計投資額14.6萬億元，覆蓋了31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。
但是，在看到PPP改革取得明顯進展的同時，我們也要清醒認識到PPP改革已進入“深水區”，目前仍面臨著觀念轉變不到位、改革發展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰。PPP改革是體制機制的重大創新，要實現其獨特的制度優勢，規避各種困難和挑戰，關鍵是要建立并不斷完善中國PPP的治理體系。
二、PPP治理的內涵
要正確理解PPP治理的內涵，首先要明白“治理”這一概念的由來。“治理”源于企業（公司）治理，是把市場領域的概念借用到公共領域。伴隨著市場經濟的發展，股份制公司開始出現，所有者與經營者逐步分離，委托代理關系亦隨之產生。如何協調股東、董事會、管理層和員工之間的權、責、利關系，以及信息和契約不完備條件下的委托代理關系，就超越了原有的公司管理范疇，催生了公司治理的理念。可以說，公司治理的核心問題就是包容多元主體和多元利益的關系。
目前，關于“治理”的概念尚無統一明確的定義，不過學界普遍認為，治理超越了傳統的管理理論，強調的是多元主體間的互信互利、相互依賴、平等協商和聯合績效。將治理的概念借用到PPP改革中，PPP治理的目標是減少不確定性，防范和化解PPP風險。PPP治理的主體具有平等性和合作性，即在PPP項目中，政府和社會資本是平等的治理主體。PPP治理的核心是，通過規范治理主體的權、責、利關系，在平等互利關系基礎上建立共治關系，從而真正實現風險共擔、利益共享，最終指向激勵相容、系統共贏。
三、如何構建中國PPP治理體系
構建PPP治理體系是一個系統工程，需要社會各方的參與和努力。大致而言，我們可從宏觀、中觀和微觀這三個角度來探討。
（一）宏觀上，處理好政府和市場關系。
深化PPP改革，核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；關鍵是加快轉變政府職能，“不越位、不缺位”，該放給市場和社會的權要放足、放到位，該政府管的事要管好、管到位。
具體來說，PPP改革是一項綜合性改革，具有很強的牽引性，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套推進。只有進一步深化行政體制改革，加大“放管服”力度，打破壟斷，降低準入門檻，政府和市場平等合作，社會資本特別是民營資本才有信心長期投資基礎設施和公共服務領域；只有深化財政體制改革，把政府在項目合同中承擔的支出責任納入政府財政預算和中長期財政規劃，才能消除社會資本投資后顧之憂；只有深化投融資體制改革，推進投融資多元化，加快融資便利性，提高資金流動性，社會資本才有展示的舞臺，公共投資的有效性才能在體制上、機制上得到保障。
PPP模式不是政府的“甩包袱”，而是政府行政能力的升級。一方面，政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，提高自身規劃能力；另一方面，政府還要加強市場活動監管，以確保公共服務提供的公平。
（二）中觀上，處理好中央與地方及政府各部門間的關系。
縱觀中國歷史，中央與地方的關系始終是關乎國家統一、社會穩定、經濟發展的重大命題。中國特殊的歷史現實和文明傳統要求中國建立并維持一個強有力的中央政府，以利于中國文明有效應對各類大規模挑戰。但與此同時，在政令統一的前提下，中國的治理必須兼顧各地現實，因地因時制宜，降低治理成本，以利于各地的經濟發展與文化繁盛。在現階段，處理好中央與地方關系的核心是合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，這是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，也是構建PPP治理體系進而完善國家治理體系的客觀需要。一方面，按照建立事權和支出責任相適應制度的要求，落實基本公共服務提供責任，中央應根據各地情況給予地方政府發展本地PPP項目的一定自主權；另一方面，中央也要對地方的PPP項目特別是跨區域的項目發揮必要的監管作用，對推廣應用PPP模式規范且成效明顯的地區，給予必要的獎勵，體現激勵相容，促進全國公共服務均等化。
構建中國PPP治理體系，還需協調好政府各部門間的關系。在中央層面，國務院已經明確財政部和國家發改委分工負責推進PPP模式，近年來兩部委也分別出臺了大量規范性政策文件。但實際上，公共服務和基礎設施存在著大量交叉重疊，涉及具體項目時，地方政府仍感覺無所適從。因此，中央有必要組建跨部門的PPP協調機構，統籌各相關部門權力、責任和利益；地方政府更應建立由主要領導牽頭、財政和發改等相關部門參加的PPP領導機構，以大幅降低制度性交易成本，提高PPP推廣應用效率，完善PPP治理體系。
（三）微觀上，協調好利益相關方的關系。
PPP項目大多具有公益性、準公益性，需要協調好政府、社會資本、融資機構、社會公眾等多方面的關系，發揮好這些直接利益相關方在PPP治理中的積極作用。
第一，政府在PPP項目中發揮著重要作用，并可能承擔著主導方、委托方、投資方、服務方、監督方和付費方（如有）等非常復雜的多重角色。為完善PPP治理，政府既要規范運作好PPP項目，通過公開競爭等方式公平、擇優選定社會投資方，又要增強契約意識，不能“新官不理舊賬”，還要加大信息公開力度并承擔監管職責，切實維護好公共利益。
第二，社會資本方的規范高效運作是完善PPP項目治理的關鍵。社會資本方投資PPP項目是為了獲取利益，但在PPP項目實施過程中，也應承擔監督政府履約行為的必要職責。一方面，社會資本應該加強項目管理，通過設計、采購、施工和運營等全生命周期的各環節努力，來降低成本、提高效率；另一方面，社會資本各方也要完善公司治理，處理好特殊目的公司（SPV）的股東與管理層以及控制性大股東與其他股東之間的關系。完善的公司治理是發揮好社會資本投資各方積極作用的關鍵。公司治理的主要機制包括信息披露、股東會、董事會、執行機構和公司控制權市場等，核心是健全董事會治理機制，而在PPP治理中，還涉及社會資本方與政府股權投資方的互相監督和共同治理。
第三，為PPP項目提供主要資金來源的融資機構，可以有效推動PPP治理機制的改善。無論是基金、信托等股權方，還是銀團貸款等債權方，除了要推動融資創新和為民間資本融資創造更好的環境外，還可以通過必要的資金監督，減少企業管理的決策失誤，監控項目公司的重大風險，有效提升治理的效率。
第四，作為PPP項目直接受益者的社會公眾，也能夠促進PPP治理機制的完善。當PPP項目進入運營期后，社會公眾有能力也有必要對項目提供公共服務的質量發揮直接監督作用。社會公眾對項目質量的監督和反饋，有利于提升項目質量、改進項目績效、完善PPP治理。
四、完善中國PPP治理體系，應發揮好財政作用
關于中國的PPP治理，目前社會上最關心的就是在PPP項目運作中如何處理發改和財政的關系。參照國內實踐和國際經驗，筆者建議構建并完善由財政部門主導的PPP發展和治理機制，主要理由如下：第一，在十八屆三中全會明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”之后，財政部率先推廣PPP模式，以期為地方政府債務去杠桿，并使得地方融資平臺的迷途暗道轉化為PPP的光明大道。本輪PPP改革得以大力推進和規范發展，離不開各級財政部門的努力,這一點已基本成為全社會的共識。第二，PPP項目涉及公眾利益，大多離不開財政資金的支持，因此很多項目的長期支付資金可能會給地方政府帶來一定的隱性債務。國際貨幣基金組織（IMF）也一直擔憂：作為一種創新型政企合作模式，傳統的政府會計準則難以對其進行清晰準確的統計處理，導致PPP項目相關的債務可以從政府的表內剝離到表外，轉化為隱性債務。而建立由財政部門主導的PPP治理機制，有利于抑制地方政府不顧自身實力盲目上馬PPP項目的沖動，控制地方政府隱性負債規模，推動各級財政安全、可持續發展。第三，從英國、加拿大、澳大利亞等PPP發展較為成熟的發達國家來看，大多是在財政系統組建專門的權威機構，負責PPP模式的規制和管理，這對推動PPP的發展完善起到了至關重要的作用。
2013年底以來，隨著PPP制度體系的建立和完善，特別是財政部入庫PPP項目信息的逐步公開，以及地方政府舉債融資等行為的進一步規范，中國PPP治理體系的根基正在不斷夯實。下一步，財政部門還應繼續健全PPP制度體系，進一步優化發展環境，規范PPP治理體系。
一是加快立法進程，破除政策障礙。應積極推動做好PPP立法工作，強化頂層制度規則的統領作用，并協調解決土地、稅收、融資、價格等方面的政策障礙。
二是推動信息公開，完善反饋機制。要加大信息公開披露力度，確保項目實施公開透明，以提高項目全生命周期線上監管能力，防范政府變相舉債、過度承諾、支付違約等行為。同時，還要加快信息平臺和反饋機制建設，拓寬公眾監督渠道和手段，保證項目實施質量。
三是優化兩個“論證”，規范項目篩查。發揮財政承受能力論證和物有所值評價對PPP項目的篩選審查作用，讓政府和社會資本理性參與PPP項目。中央層面應細化兩個“論證”的實操步驟，地方政府應認真做好前期論證工作，合理分配項目風險，強化績效導向與監控，降低社會資本參與PPP項目的“盲目性”和“僥幸”心理。
四是加強績效考核，強化外部監督。要建立預算績效考核和第三方績效考核體系，按照“激勵相容、提質增效”的目標，探索制定明確細化的分行業項目驗收績效指標體系，覆蓋PPP項目全生命周期，確保全程有監督、有考核、有驗收。
五是促進國際合作，借鑒治理經驗。應加大與國際多邊組織和發達國家雙邊專業機構的合作力度，學習借鑒吸收先進的治理理念，并積極推動中國企業“走出去”，落實“一帶一路”戰略。
PPP模式潛力巨大，是供給側結構性改革的重要內容，對于推動市場準入放寬、發揮財政杠桿作用、釋放社會創新活力、優化公共服務供給、提高公共服務質量和效率等都具有重要而深遠的意義。完善的PPP治理體系是發揮好PPP模式積極作用的重要保障和必備前提。期待在深化PPP改革的進程中，政府各部門和社會各方都能積極參與進來，攜手并進，為完善PPP治理添磚加瓦，為不斷滿足人民日益增長的多樣化公共服務需求而不懈努力。
