碳排放權(quán)交易制度亟待完善

2015年，巴黎氣候大會提出將全球氣溫升高控制在2攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。我國承諾2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值并爭取盡早達(dá)峰;單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%。在開展一系列探索，積極嘗試碳排放權(quán)交易、節(jié)能量交易等市場化手段應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)上，全國統(tǒng)一的碳交易市場啟動在即。因此，對碳交易制度的完善進(jìn)行探討，可為應(yīng)對氣候變化實(shí)踐提供有益參考。

碳排放權(quán)交易制度實(shí)施效果評介

經(jīng)過3年多探索，我國碳交易試點(diǎn)地區(qū)已產(chǎn)生一定的減排效應(yīng)，并為全國碳市場奠定基礎(chǔ)。但同時也存在著一定的問題：

基礎(chǔ)比較薄弱。從頂層設(shè)計來看，碳交易體系的構(gòu)建尚處能力建設(shè)階段。一方面，試點(diǎn)省市都開展了規(guī)則制定，國家層面的制度也在不斷完善，但現(xiàn)有法律法規(guī)、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚不健全，突出表現(xiàn)為全國性政策與試點(diǎn)省市政策、及試點(diǎn)省市間的政策缺乏協(xié)調(diào)，不足以有效支撐全國碳交易市場建設(shè)。

另一方面，作為輔助碳交易體系實(shí)施的碳金融，溫室氣體排放核算、報告和核查體系，交易注冊登記系統(tǒng)及災(zāi)備系統(tǒng)等，尚處于探索和起步階段。

體系不夠開放。只有在自由開放的市場中，才能真正實(shí)現(xiàn)碳配額的有效配置。目前，七個試點(diǎn)相對獨(dú)立，且都有自身的交易規(guī)則和交易場所，配額主要在各自轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行交易，造成了一定的封閉性。而全國性的碳交易市場必將出現(xiàn)大量跨區(qū)域交易，現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)并未將此作為重點(diǎn)，不得不說是一大遺憾。

機(jī)制缺少協(xié)調(diào)。國家在推動碳交易的同時，還有用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等類似制度。《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》明確提出，2017年在浙江、福建、河南、四川等省開展用能權(quán)交易試點(diǎn)工作。北京、深圳、上海等地也開展了節(jié)能量交易工作。在碳交易試點(diǎn)過程中，特別是啟動全國碳交易市場后，企業(yè)很有可能同時參與上述兩項(xiàng)交易，三者之間目前還缺少協(xié)調(diào)。

可能導(dǎo)致一定的不公平。納入交易體系的企業(yè)主要為重點(diǎn)耗能企業(yè)，購買碳排放配額后，成本隨之上升。但產(chǎn)品進(jìn)入終端市場時，消費(fèi)者關(guān)注更多的是價格，而非企業(yè)綠色投入。故可能出現(xiàn)一種不公平現(xiàn)象：有償購買碳交易配額的企業(yè)，其產(chǎn)品價格升高，在缺少類似機(jī)制對超額排放溫室氣體的中小企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的情況下，導(dǎo)致其處于競爭劣勢。

碳排放權(quán)交易制度的完善建議

一 、 加強(qiáng)頂層設(shè)計

據(jù)初步估算，參與全國碳交易體系的企業(yè)或?qū)⑦_(dá)1萬家，且涉及行業(yè)眾多，機(jī)制更為復(fù)雜。頂層設(shè)計因此顯得尤為重要。

首先，建議完善與碳交易相關(guān)的法律政策體系。除《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》外，還需出臺與之配套的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，形成多層級相配套的碳交易法規(guī)體系。

其中，對外要重點(diǎn)處理好國內(nèi)市場與國際市場的銜接，使制度設(shè)計適應(yīng)巴黎氣候大會后全球碳市場發(fā)展的新形勢，特別要與我國國際減排承諾相適應(yīng);對內(nèi)要處理好地方政府，特別是試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)政策與全國碳排放交易政策的銜接，避免出現(xiàn)脫節(jié)或沖突。

其次，建議加強(qiáng)與碳交易運(yùn)行相關(guān)的數(shù)據(jù)工作，盡快建成國家、地方、企業(yè)三級碳排放核算、報告與核查體系。依托現(xiàn)有試點(diǎn)，建設(shè)全國碳交易注冊登記體系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的可獲取性及真實(shí)性，確保交易在健康有序的環(huán)境中運(yùn)行。

再次，需創(chuàng)新支撐碳交易的投資、價格、金融等政策，推動碳交易與金融政策相融合，重點(diǎn)加強(qiáng)碳金融市場建設(shè)。

二、 打造自由開放的交易市場

與試點(diǎn)不同，全國碳交易市場將打破行政區(qū)域限制，配額在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分配。企業(yè)除與本轄區(qū)內(nèi)單位進(jìn)行交易外，還將涉及跨區(qū)域交易。

因此，建議7個試點(diǎn)省市打破行政區(qū)域限制，率先啟動跨區(qū)域交易工作，實(shí)現(xiàn)配額在區(qū)域間的自由流動，推動試點(diǎn)的區(qū)域性交易體系向全國性交易市場過渡，為全國碳市場建設(shè)做好準(zhǔn)備。

三、 加強(qiáng)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)

碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易及節(jié)能量交易的目標(biāo)，均在于減少化石能源使用及溫室氣體排放。基于三種交易制度的特性，建議進(jìn)行一定的融合與協(xié)調(diào)。用能權(quán)作為節(jié)能量交易的前置條件，且二者的屬性、交易規(guī)則基本類似，故可合并統(tǒng)一為用能權(quán)交易。在此基礎(chǔ)上，妥善處理碳排放交易與用能權(quán)交易的關(guān)系。

用能權(quán)側(cè)重于能源使用量，企業(yè)在配額內(nèi)用能免費(fèi)，超配額則需要付費(fèi)。此外，鼓勵用能單位使用可再生能源，其自產(chǎn)自用的可再生能源不計入綜合能源消費(fèi)量。而碳排放權(quán)交易側(cè)重于溫室氣體排放量，其排放的溫室氣體主要產(chǎn)生于化石能源使用，與用能權(quán)交易類似，企業(yè)的額外排放配額需要付費(fèi)。

節(jié)能必然會減少二氧化碳排放，兩者存在一定的聯(lián)系。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，建議履約過程中，用能指標(biāo)與碳排放配額可在一定范圍內(nèi)相互抵用。

四、 營造公平的競爭環(huán)境

欲營造符合綠色發(fā)展理念的消費(fèi)環(huán)境，還需建立完善的資源環(huán)境要素市場，將資源利用、能源消耗及污染排放的外部不經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行內(nèi)化。

一方面，加強(qiáng)財稅政策支持，給予參與碳交易體系的企業(yè)，特別是通過技術(shù)改進(jìn)和使用新能源而節(jié)約碳配額的企業(yè)綠色信貸、綠色債券、稅收減免等激勵，以補(bǔ)償其相應(yīng)的綠色投入。

另一方面，對于未納入交易體系的企業(yè)，應(yīng)盡快出臺碳稅等相關(guān)制度，將溫室氣體排放的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)化，形成公平的競爭環(huán)境。