“未來較長時期內，煤炭仍將是我國主要的能源。”在日前舉辦的2011年中國節能與低碳發展論壇上，全國人大財經委副主任委員烏日圖公開表示，“但從我們的調研來看，只要具備足夠的技術和良好的政策環境，黑色煤炭完全可以成為一種清潔能源。”

　　資料顯示，我國是世界上最大的煤炭生產國和消費國，2010年我國原煤產量達32.4億噸，消費量達到34.27噸，均占世界的48%左右。因此，在中國煤炭清潔化利用，顯然比用新能源替代，更具有環保意義。

　　“應當大力推動煤炭清潔生產和高效利用，從煤炭勘探、開采、洗選、加工和運輸、轉化到最終用戶使用以及廢物處理的全過程中統籌安排。”烏日圖對本報記者表示。

　　事實上，2011年下半年，全國人大財經委成立專門課題組，就煤炭清潔生產與高效利用問題開展專題調研，已形成調研報告。全國人大常委會和國務院主要領導均對此報告作出重要批示，要求在編制“十二五”能源專項規劃時“統籌考慮”。

　　烏日圖對本報分析，目前，在國家層面缺乏對煤炭行業發展的總體規劃、布局，資金和政策等方面支持力度也不夠。“行業管理弱化，已成為當前煤炭領域諸多矛盾和問題長期得不到解決的重要因素。”

　　煤運之痛

　　每年煤炭運輸損耗達3000萬-4000萬噸。

　　《21世紀》：在當下的煤電矛盾中，運輸是一個重要的環節。課題組在調研過程中，發現煤炭的運輸環節都存在哪些問題？

　　烏日圖：我國煤炭資源分布總體上是西多東少、北富南貧，煤炭資源主要集中在“三西”（山西、陜西、內蒙古西部）和新疆，而煤炭主要消費地集中在東南沿海地區，由此帶來煤炭大規模長距離調運問題，耗費大量運輸成本和能源消耗。在現有運輸條件下，鐵路運煤損失一般在1%-2%之間，在大風季節會更高，以此計算我國每年煤炭運輸損耗達3000萬-4000萬噸，公路運煤損失更大。

　　目前煤炭運輸主要以鐵路和公路為主，其中近六成由鐵路運輸。很多地區煤炭運輸通道建設與煤炭產能不匹配，造成運力緊張、矛盾突出和運輸結構日趨惡化。內蒙古外運煤炭中有20%需要通過公路運輸，其中鄂爾多斯有2/3的外運煤炭依賴公路運輸。公路運煤比重過高不僅消耗大量石油，還把污染帶到各地，另外還造成高速公路經常堵車和路面損害，既不經濟也不合理。

　　還有的地區燃煤發電廠項目審批與電網規劃不匹配，有電卻送不出去，造成局部地區窩電嚴重。例如，內蒙古東部呼倫貝爾的伊敏、寶日希勒、鄂溫克電站都發電不足，下達計劃不到4000小時，到了冬季這個問題更加突出。造成局部窩電的深層次原因還是體制問題。因為內蒙古電網屬于地方電網，不屬于國家電網，與華北電網的聯系不暢通，發了電送不出去。類似情況在河北也存在。由于涉及不同電網之間的電力調配問題，解決起來就比較復雜了。

　　《21世紀》：對解決煤炭運輸難和損耗問題，課題組有哪些政策建議？

　　烏日圖：從能源轉化效率來看，燃煤發電的熱轉換效率最高，輸電應該是煤炭資源運輸的主要方式，因此要加大電網建設力度，統籌協調好不同電網的電力調配。在運輸方式上，必要的原煤運輸則應主要依靠鐵路，減少公路運煤比重。今后東南沿海等主要用煤地區應加大煤炭進口力度，充分利用國外煤炭資源，以彌補運力緊張矛盾。

　　同時，煤化工包括煤制油、煤制氣等也是煤炭資源就地轉化的一種重要方式，但要考慮當地水資源情況和煤化工產能總體規模問題。同時，還要充分考慮西部煤炭主產區特別是少數民族欠發達地區的發展需要，特別是對于新疆等地區要適當放寬發展煤化工的限制，支持西部煤炭凈調出省提高煤炭就地轉化率。

　　清潔煤的諸多政策缺位

　　煤炭領域的科技資金不足油氣的10%。

　　《21世紀》：我國在煤炭清潔化利用方面，是否具備自主技術？政府在對煤炭的研發投入上，是否跟得上形勢的需要？

　　烏日圖：我國煤炭資源開發基礎理論和科學技術研究相對滯后，許多關鍵性、基礎性科學問題和重大、關鍵技術亟待科研攻關。例如，在清潔煤技術方面，目前已建成的煤化工裝置中，采用國外技術和裝備仍占很大比例，如大型煤氣化爐、大型空分設備、甲醇反應器、大型煤直接液化反應器、關鍵泵閥等許多核心部件仍依賴進口。造成這種局面的主要原因之一，就是長期以來煤炭科技研發的投入低。在一次能源中，煤炭和油氣資源分別占到70%和20%左右，但煤炭領域從國家層面獲得的科技資金還不到油氣資源的10%，甚至比可再生能源還要低。在16個科技重大專項中，涉及煤炭科技的只有一個，這與煤炭在能源結構中的比重、地位以及所做的貢獻相比都極不相稱。

　　因此，我們建議加大公共財政對煤炭科技，特別是關鍵共性技術研發的投入力度，拿出更多資金支持煤炭領域科技開發和成果轉化，努力形成一批擁有自主知識產權的科研成果，提高重大科技裝備的國產化率。盡快把“煤炭能源低碳發展”列入國家重大科技專項予以重點支持，針對一些核心和關鍵技術組織力量開展科研攻關。

　　《21世紀》：一個產業的發展，通常離不開財稅、價格和行業政策方面的整體環境。對此，課題組調研后的結論是什么？

　　烏日圖：調研中發現，現行財稅金融政策、價格政策、產業政策等對清潔煤產業發展的扶持力度不夠，已有的優惠政策中有的還不落實或因標準過高而適用范圍過窄，很多面還存在政策缺位等。

　　首先，有些稅收政策標準過高，企業很難符合條件。例如，稅法要求利用共生、伴生礦產資源達到100%，利用廢水、廢氣、廢渣的原料比例達到70%，才能享受減按90%計算應納稅所得額的優惠。又如，對煤矸石發電攙兌比例要求過高，許多企業反映如果煤矸石攙兌比例達到稅法規定的占到發電燃料60%以上的要求時，以現有的技術條件無法達到發電所需熱量要求。

　　其次，有些稅收政策適用范圍過窄，企業難以享受到。例如，現行政策規定生產原料中攙兌廢渣的比例不低于30%的特定建材產品可享受免征增值稅政策，但僅限于某些特定建材產品，不包括煤矸石和煤灰粉。又如，對燃煤電廠及各類工業企業生產的煙氣、高硫天然氣進行脫硫生產的副產品實行增值稅即征即退50%的政策，僅限于石膏、硫酸、硫酸銨、硫黃等四種產品，而煉焦過程中產生的其他副產品則不適用。

　　再者，定價機制方面，利用低濃度瓦斯和煤矸石發電的電力上網和定價政策沒有得到充分落實，煤層氣價格定價偏低，開發利用也缺乏財政支持。

　　還有，清潔煤技術特別是投資大、市場風險高的煤化工示范項目缺乏多元投資渠道，油氣價格不到位也制約了煤制油、煤制氣項目的發展。

　　為此，我們提出三點建議，一是完善財政補貼方式，提高補貼標準，加大轉移支付對煤炭資源調出區的支持力度；二是放寬稅收優惠門檻，擴大優惠政策適用范圍，進一步減輕企業稅負；三是完善資源、環境稅費制度，推進資源稅由從量計征改為從價計征，適當提高資源調出省份礦產資源補償費中的地方分成比例，研究試點環境稅政策，建立健全排污交易市場。完善礦產資源開發的利益分配機制，促進資源開發收益不斷向基層傾斜。

　　應盡早實現“氣隨煤走、兩權合一”

　　有的是側重“跑馬圈地”卻“占而不探”，有的是重抽采輕利用。

　　《21世紀》：有關數據顯示，我國煤層氣資源十分豐富，是世界上僅次于俄羅斯、加拿大的第三煤層氣儲量國。但我國煤層氣開發一直進展緩慢，對此，課題組怎么看？有哪些政策建議？

　　烏日圖：早在20世紀50年代初，我國就開始開發利用煤礦井下抽放的煤層氣。目前山西煤層氣已注入西氣東輸主干線，山西沁水盆地南部煤層氣開發示范工程開始商業運營，但規模化開發階段才剛剛起步。2010年，全國煤層氣抽采總量為90億立方米，利用量為30億立方米，利用率僅為33%，主要用于汽車動力燃料、發電和工業燃料等。

　　根據現行《礦產資源法》及其配套法規，煤炭和煤層氣屬于兩類不同的礦產資源，分屬不同開發主體。煤層氣資源開發實行國家一級管理，勘查登記實行“申請在先”的原則，目前全國已登記煤層氣區塊的大部分都屬于三家中央企業：中聯煤層氣有限公司、中石油和中石化。煤層氣本屬煤炭伴生資源，二者共貯同一空間，密不可分。以山西省為例，這三家具有煤層氣開采權的中央

　　企業已登記的煤層氣范圍基本覆蓋了全省所有煤炭規劃礦區范圍。

　　但事實上，煤層氣與煤炭資源開采權長期兩權分置，煤炭企業申請煤層氣抽采受到限制，采煤采氣一體化目標難以實現。采煤和采氣兩權分置，還造成開發主體不明確。

　　非煤企業占有煤層氣礦區卻不及時開發，有的是側重“跑馬圈地”卻“占而不探”，有的是重抽采輕利用，制約煤炭資源整體開發和礦井的正常接替。同時，煤層氣與煤炭資源開發脫節，也給煤炭企業安全生產帶來嚴重隱患。煤礦區平均每噸煤中含有煤層氣10-20立方米，最高含量達38.7立方米，一旦打開煤層，煤層氣就會噴涌而出，僅靠井下抽放無法達到井下瓦斯濃度不超過1%的安全生產要求。

　　為解決這一問題，國務院領導和有關部門已經采取了一些對策措施，并出臺了一些文件。2010年11月2日，張德江副總理在全國瓦斯防治工作電視電話會議上明確指出，“希望下一步有關部門能夠研究、制定、出臺相關政策，將煤層氣和煤炭的采礦權合二為一，煤炭開采企業和煤層氣抽采企業組建聯合公司，走合作開發的路子。其中，煤炭企業為甲方，煤層氣企業為乙方，兩方合作，共同推進。如果無法合作的，由政府裁決；如果兩年或三年達不成協議的，乙方退出。”但上述政策并沒有得到很好地貫徹和落實，目前為止這一問題仍然沒有得到有效解決。

　　建議國家有關部門盡快研究制定并出臺相關政策，從根本上解決這一問題，理順煤炭礦權和煤層氣礦權的關系，大力推進采煤采氣一體化，支持煤炭開采企業和煤層氣抽采企業走合作開發共贏之路，盡早實現“氣隨煤走、兩權合一”。