PPP 信托參與的政府特許經營項目按照壽命周期大致可以分為下面幾個階段:立項與可行性研究階段、選擇私人合作伙伴階段、項目建設階段、項目運營階段、項目移交階段。
(1) 立項與可行性研究① 立項
公共項目PPP 模式的提出,一般有兩種情況:一是各級政府根據自身發展規劃、社會對擴大和增強公用事業及基礎設施的需要,以及實現經濟發展和社會滿足程度等,提出了開發項目的建議;另一種情況是有項目發起人根據政府確定的建設規劃和重點,自身發展的需要以及對市場的需求進行研究的基礎上,向政府提出項目建議。但由于目前我國市政及基礎設施的規劃、設計、建設受到政府的控制,所有政府公共項目的興起一般還是政府提出的。在立項階段,需要明確 PPP 模式的內容、區域、適應范圍以及該項目是否使用PPP 模式。
② 可行性研究
在可行研究階段,需要對項目的可行性做詳細的預測,包括項目的經濟效益、社會效益等問題,特別是要對項目民營化的可行性進行評估,包括對民間資本的吸引力、民間資本的實力和風險承受能力等方面進行綜合評價。根據不同的具體模式,在該階段中,公共部門與私人部門呈現出不同的合作關系。
(2)確定 SPV
確定SPV 是 PPP 項目運作程序中非常關鍵的一個環節。政府一般通過招標引入競爭機制,選擇綜合實力雄厚的私人投資機構成立項目公司。
①PPP 項目招標
首先,政府必須制作資格預審文件、招標文件、特許權協議以及評標標準,而且還要提供項目的詳細資料,包括項目必須達到的具體標準,如項目規模、履約標準、項目收入來源等等。其次,政府或其專門負責 PPP 項目的機構發布招標公告,然后對報名的私人投資機構進行資格預審,從中選擇數家私人投資機構發售招標文件。
②PPP 項目投標
由于PPP 項目的競標激烈,信托公司與其他投資機構往往組成聯合體參與競標,而聯合體中往往有代表政府股權的投資機構,這樣的聯合體符合 PPP 項目的要求,具有很強的競爭力。正式參加競標至少應該向政府部門提供以下文件:投標函、項目的可行性研究報告、項目總投資估算額、預期收費標準以及招標文件中要求的其他文件。在某些情況下,應當允許在投標書中對項目的一個或幾個方面提出修訂或提出替代性方案,以便更好地完成項目的建設。
③PPP 項目評標
PPP 項目評標和定標投標完成以后,政府部門對提交的投標書進行評估,評估內容包括項目方案、風險評估、投標人的經濟、技術實力,要求政府支持的程度、通過評估初步選出幾個(兩個或兩個以上)條件較好的信托公司與其他投資機構組成的聯合體作為暫定中標者。
④ PPP 項目談判以及成立項目公司
信托公司與其他投資機構組成的聯合體中標后,談判程序一般是先由政府與第一個中標者進行特許權協議的談判,經過充分的協商,雙方就一系列問題達成一致意見,政府就與其簽訂特許權協議,如果雙方談判失敗,政府就與第二個中標者進行談判,依此類推。談判成功之后,由信托公司與其他投資機構組成的聯合體申請成立項目公司,政府依據有關規定,批準成立項目公司。簽訂特許權協議之后,項目公司還要銀行等金融機構、原材料的供應商等簽訂一系列合同,并提出開工報告。需要注意的是后續的一切協議都不能與和政府部門簽訂的特許權協議中規定的內容相違背,否則該協議無效。
這一過程信托公司要根據自身條件,選擇合適PPP項目,聯合其他私人投資機構并創造條件滿足政府提出的要求,順利通過政府的審查程序。
(3)項目建設
有信托公司參與的項目公司的建立標志著該項目開始進入建設階段。項目公司作為項目的具體管理者,開始進行項目的籌資、建設、運營等計劃,需要與銀行、原材料供應商、建筑承包商、保險公司等簽訂一系列合同,并提出開工報告。項目公司組織各相關單位進行項目開發。在開發過程中,政府隨時對項目開發狀況進行監督,出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通,并確定責任主體。在建設階段,要正確選擇發包方式,理順與建筑承包商、材料商的合同關系。
(4)項目運營
項目運營將持續到特許權協議期滿,在這個階段,項目公司直接運營項目或通過與專業管理公司簽訂合同并由后者運營項目。在整個項目運營期間,項目公司按照協定要求對項目設施進行維護。為了確保項目的運營和維護按協定進行,貸款人、投資者、政府和居民都擁有對項目進行監督的權利。在運營階段,要在可行性研究的基礎上,合理定價,既能使自身獲得預期收益,又不影響最終用戶的利益。
(5)項目移交
涉及項目移交的,特許經營期滿后,項目公司要將項目的經營權(或所有權、或所有權與經營權同時)向政府移交。通常情況下,項目在策劃時盡量保證項目的現金流量能夠償還項目債務,并使項目公司有一定利潤,項目最后移交給政府時一般是無償的,或者象征性地得到一點政府補償。在移交階段,要做好資產評估、利潤分紅、債務清償、糾紛仲裁等問題。此外,政府要做好項目移交后的后續工作,保證市政公用產品及基礎設施供應和服務的連續性、穩定性。
二、信托參與PPP項目的制度安排
在政府和市場逐漸融合的條件下,信托參與PPP項目就成為公共產品市場化進程的重要制度性選擇。這種合作制本質上體現了政府與私人部門之間的長期伙伴關系,它是建立在合同框架之中,政府與PPP項目公司試圖通過合同來約束和制衡雙方的利益沖突和矛盾,促使雙方都能夠從中受益。
政府可以通過公共開支,決定提供某種物品和服務,但不意味著必須依靠政府雇員和設施來提供這種服務。政府利用PPP項目公司的運營效率和競爭壓力,提高公共部門的生產和技術效率,同時政府利用合同規范PPP項目公司的運營,實現公共利益的最大化。PPP項目公司則可以從合同管理中減少由于政府行使自由裁量權而帶來的隨意性損失,可以在穩定的環境中尋求自我發展的空間,追求自身的利潤。在政府和私人機構之間的這種長期博弈中,形成一個長期穩定的納什均衡。
(1)政府和PPP項目公司各自擔任的角色① 政府:監管者、合同的外包方
政府是合同的需求方,根據需求的內容和難度,政府提供一系列的支付,從管理合同、租賃合同、特許經營、BOT 等多樣化合同類型中,選擇最為恰當和符合目標的類型。它不必針對合同的每一個技術細節進行制定,只需要考慮合同是否給公眾帶來最終的效果,通過績效評定運營商的效率大小。這種績效評定改變了政府以往直接操縱企業的運營過程的角色,也改變了政府以往的行政管理的方式和手段。政府成為外部的監管者和合同的外包方。
政府作為這種制度的安排者和付費者,按照薩瓦斯的論述,政府在公私合作制中理想的角色是:公共物品和服務需求的確認者;精明的購買者;對所購物品和服務的檢查者和評估者;公平稅負的有效征收者;謹慎的支出者,適時適量對承包商進行支付。
在PPP 模式實施過程中,政府的職能主要包括以下幾個方面:
第一,項目選擇和開發主體確定。政府是項目的選擇和確定者。并不是所有的公共項目都適合應用PPP模式,因此,政府需要對公共項目的民營化進行可行性分析,從眾多項目中選擇適合以 PPP模式運作的項目,并組織項目招標,對投標的私人或私人實體進行綜合權衡,確定最終的項目開發主體。
第二,項目監督。私營資本進入公共領域,項目開發和運營過程中的各種經濟關系通常按照事先簽訂的合同來確定,而不能像傳統項目開發那樣隨時由政府或有關部門進行協調。因此,政府不僅需要簽訂嚴密的合同,而且要對合同的履行情況進行監督,對違反合同的情況進行及時糾正,引導項目向預定的方向發展。
第三,提供法律保障和政策支持。為了促進私人資本進入公共領域,政府應該創造良好的法律環境和政策環境。首先,政府應出臺專門的法律法規,規范相關部門的職責,明確項目運作的流程,使項目運作有法可依;其次,為了項目成功運作,政府還應從政策上予以支持,包括充分授權、減免稅收、資本投入和相關配套設施的改革等。
② PPP項目公司:運營商、合同的承包方
PPP項目公司是合同的供給方,它是根據合同的要求和自身的生產能力,具體運營公共物品和服務的生產和銷售,是合同的承包方和運營商。在 PPP 模式運作過程中,PPP項目公司的職能主要包括:
第一,投標與談判。在政府公開招標的有關文件以后,信托公司及其合作者在咨詢公司的幫助下,對項目進行可行性研究,在確認項目可行的基礎上制作標書并參與投標。中標后,與政府就項目開發的相關內容進行談判,并簽訂PPP合同。
第二,項目開發、運營(和移交)。PPP項目公司在合同簽訂后,通過與銀行(金融機構)、設計單位、建設單位、咨詢單位等合作單位簽訂相關合同協議,完成PPP項目的融資、設計和建設。項目竣工后,私人機構在特許期內負責項目的運營,通過項目收益償還貸款、上繳稅金和向各成員分配利潤。涉及項目移交的,在特許期結束后,私人機構根據合同約定將項目移交給政府。
第三,確保項目的服務質量。以PPP 模式運作的公共項目的服務對象是公眾,因此在項目運營期內,PPP項目公司應盡量滿足使用者的需求,確保公共產品的服務質量。
(2)PPP 模式的制度安排構成
政府和PPP項目公司的制度安排主要包括了合同承包、特許經營和補助三種類型。在實際的運營過程中,這些制度安排還會派生出許多形式。下面我們通過對這三種類型的分析,說明政府和PPP項目公司之間的關系。
合同承包。在這種制度安排中,PPP項目公司是生產者,政府是合同的發包人,它付費給生產者。這是一種合同外包的類型。在美國,聯邦政府所需要的很多固定資產、設備等都是通過合同承包實現的。在地方各州,道路、學校和政府辦公設施也通過這種合同安排。另外,還有許多服務合同安排,例如垃圾收集、救護車服務、路燈維修、馬路維修等。
合同承包的主要特征是:工作任務明確;有潛在的競爭者;政府能夠檢測承包的工作績效;承包的條件和具體要求在合同文本中能夠得到體現。
特許經營。政府將壟斷性特權給予PPP項目公司,讓它在特定領域里提供特定服務,通常在政府的價格管制條件下進行。它包括了排他性特許和資格許可(非排他性)兩種類型。特許經營下,政府不需要向生產者支付費用,而是私營機構通過向消費者收費獲得成本的補償。
因此特許經營的產品和服務必須能夠收費,例如電力、燃氣、自來水、污水處理、廢物轉化為能源、電信服務、港口、機場、道路、橋梁及城市公交等。法國的城市間的收費公路可以由私營機構投資、建設、擁有、管理和保養;英吉利海峽隧道也是典型的特許經營模式。
補助。補助是政府給予生產者的補貼,包括了資金、免稅或其他稅收優惠、低息貸款、貸款擔保等。補助合同的目的是促使生產者向特定消費群體提供低價格的特定物品,是實現普通服務的一項重要內容。在美國,農產品和醫療就是政府通過補助生產者來實現低價格水平的服務。
