這樣做的好處是，既保證了相關公共產品的提供，又防止政府規模的擴大、防止政府越俎代庖。總之，推進供給側結構性改革，需要“出錢自己辦——少出錢請人辦——不出錢只放權”等多管齊下，打造我國公共支出和公共服務的現代治理體系。
如果通過PPP等模式簡單粗暴地將社會資本嵌入政府公共產品的提供過程，那么社會資本很可能“狐假虎威”，獲得了謀取更大私人利益的“抓手”，進而扭曲公共產品的提供，從而損害社會整體利益。為此，對于PPP模式不能放任自流，必須加以規范和限制。
盡管政府部門是在公共利益軌道上“公轉”，而社會資本在私人利益軌道上“自轉”，二者看似風馬牛不相及，但是讓社會資本在私人利益軌道“自轉”基礎上，將其納入政府部門“公轉”的“星系”，則有望實現政府與社會資本之間的“雙贏”。
當然，對于政府和社會資本合作，我們還需要有更寬廣的視野。此次PPP模式被提出的背景是，2014年以來我國社會經濟發展遇到的“新常態”，全球經濟不景氣導致我國外需不振，政府部門，特別是地方政府部門“擼胳膊挽袖子”親自來到了“穩增長、調結構”的第一線，通過地方融資平臺集中了大量資金。
這時的社會資本面臨既無“源水資金”、又無“投資項目下鍋”的窘境。因此，歸結起來，PPP模式要想健康發展，就需要處于“強勢地位”的政府部門在一定程度上“放手”、“讓位”，給社會資本以更大的“用武之地”。
2016年底以來，美聯儲在金融危機之后開啟了“縮表”進程，即要壓縮其2008年金融危機以來執行的量化寬松的貨幣政策，為其央行的資產負債表“減費”，標志著其貨幣政策的“轉向”。
與此相呼應的是，美國總統特朗普也啟動了減稅計劃。如果將政府財政收支看成是政府的“資產負債表”的話，特朗普減稅就是政府財政收支的一種“縮表”嘗試。當然，在強大的政治壓力面前，這種政府財政的“縮表”并一定能夠輕易成功。實際上，不管是央行的“縮表”、還是政府財政的“縮表”，都不一定是絕對的，相對“縮表”更為常見。也就是說，央行貨幣發行和財政擴張的步伐只要相對慢于經濟增長，就是一種“縮表”。
生活在“地球村”當中，我國早在2015年就提出以“三去一降一補”為核心內容的供給側結構性改革。這就為政府和社會資本合作提供了更大的空間和可能。
依效付費機制是PPP項目實施關鍵
環境PPP項目的績效考核指標，要充分考慮環境管理的特點，要更加強化結果導向而非過程管理。
建立科學合理的依效付費機制，不但能夠提高合作周期內社會資本污染治理的持續動力，確保環境公共服務供給的質量和效率，而且通過績效考評能夠倒逼環保產業準入門檻的提高，促進環保產業健康發展。
為進一步發揮依效付費機制在環境PPP項目實施中作用，實現預期環境效益，依效付費機制的設計中尤其需要關注幾個方面的問題。
一是環境綜合整治項目要強調項目之間的關聯性。在環境PPP項目中，多個項目打捆實施的綜合整治項目較為普遍。在項目整合過程中要充分考慮項目之間的關聯性，如項目的實施對改善某一區域、流域環境質量均具有貢獻性，或者通過同一類型的項目實施實現PPP項目的規模效應，以降低社會資本建設與運營成本，提高收益能力。將相互之間缺乏關聯的項目整合成一個PPP項目實施，其績效目標就難以合理確定，環境效果也將無法保障，因此要盡量避免將不同類型的項目、相互之間缺乏關聯性的項目生硬地捆綁到一個PPP項目中。
二是績效指標的設計要與當前以環境質量改善為核心的管理要求相適應。強化環境質量改善,順應了人民群眾的強烈期盼,是環保工作的根本。“十三五”生態環境保護規劃、水污染防治行動計劃等均提出了以提高環境質量為核心的要求。“十三五”生態環境保護規劃更是提出了六項環境質量約束性指標。當前，我國已經進入以環境質量改善為核心的效果時代，將以環境質量考核來衡量各地環保工作。各地在環境質量考核的壓力下，勢必會通過PPP項目績效考核傳導給社會資本方。
環境PPP項目的績效考核指標要充分考慮環境管理的特點，要更加強化結果導向而非過程管理，要更加強化環境質量改善而非僅僅達標排放，以確保政府對社會資本的績效考核要求與環境管理要求方向相一致。
三是績效目標的確定要充分考慮階段動態性。按照相關規范要求，PPP項目合作周期一般不少于10年，多則30年。在如此之長的項目合作周期內，環境質量改善目標具有階段性的動態調整，短期內可能是實現環境質量一定幅度的改善，長期而言環境質量要與環境功能區目標要求相適應。績效目標的設定不但要考慮目標的可達性，更要充分考慮不同階段目標要求的動態性，不能將短期環境質量改善目標作為一成不變的考核要求，要盡量讓社會資本對合作周期內政府績效考核方面存在的風險有充分的認識。
四是績效考核結果要與政府付費全面掛鉤。目前環境PPP項目中政府付費往往分為可用性付費與運營績效付費，可用性付費與工程項目完成質量掛鉤，而不考慮項目設施或服務的實際需求，運營績效考核大多僅僅與運營績效付費掛鉤。但對環保PPP項目而言，運營績效付費占政府付費總額的比例普遍偏低，僅將運營績效考核與其中的運營績效付費掛鉤，很難確保項目運營要求得到全面落實，環境質量改善效果也將無法保障。因此，對環境PPP項目而言，要將績效考核結果與政府付費全面掛鉤，增強社會資本持續運營動力，真正實現政府資金從“買工程”向“買效果”轉變。
PPP項目形成的政府支出并非“剛性”義務
從前的融資平臺意在“融資”，現在的PPP項目重在“經營和增效”，這是兩者本質的不同。
實踐中有一種誤區認為，過去是政府通過融資平臺借債，然后購買社會服務。與此類似，PPP項目提出的政府與社會資本合作，是另一種形式的政府“圈錢”，既然兩者都可能導致政府未來發生支出，豈不就是相同的政府債務？
我國制度規定，政府不允許對PPP項目進行收益擔保或兜底，政府和企業在PPP項目中是“合作”關系，雙方風險共擔，而非政府單方面的承擔項目盈虧。
與過去政府成立地方融資平臺然后借款投資相比，PPP項目并非政府由于缺錢而拉上企業藉此融匯社會資本。PPP項目的主要目的是為了提高政府資金的使用效率，通過引入社會資本對公益項目進行混合所有制改造，發揮私營資本的經營管理活力。也就是說，從前的融資平臺意在“融資”，現在的PPP項目重在“經營和增效”，這是兩者本質的不同，這種差異是正確評價PPP項目社會價值的前提。
將PPP項目錯誤地類比成地方政府的融資平臺，忽略了PPP項目的經營為主的屬性。不能從國家宏觀經濟目標角度（混合經濟模式、資產證券化）理解PPP項目，過于“就事論事”。
PPP項目有三種支付方式：政府付費、可行性缺口補助、使用者付費，使用者付費項目不會構成政府支付，無關政府債務的討論，政府付費和缺口補助會形成政府的支付責任。有觀點認為，既然政府要承擔一定的支付責任，難道這不是政府債務嗎？
PPP項目形成的政府支出并非“剛性”的償還義務，政府與企業本質上是風險分擔的機制，政府不承擔必然的購買責任，也不具有確定的債務金額。
將“支付責任”等同于“政府債務”，混淆了政府公共支出和勞務購買的區別。政府承擔公共服務的提供責任，反應在財政上是各年的預算支出，但預算支出不是政府債務，不具有必然償還性，也不會導致政府風險。PPP項目下企業方的服務（或產品）收費是“軟約束”而非“剛性”兌付，不具有債務法律層面的必然支付特征。只有當政府購買的PPP項目服務超出了財政支付能力，才會產生支付風險。
政府債務是從宏觀角度描述政府應承擔的法律責任，是統計意義上的概念。政府負債特指財務報表中“負債”要素，我國政府會計具有司法屬性，“負債”確認應遵循法規而不能簡單類比企業財務會計準則。
理想的狀態是，所有的政府債務都可以完整地體現在政府財務報表中負債，但現實情況是，由于會計技術的局限性，財務報表中的負債僅能夠體現符合會計準則確認和計量要求的債務，而有些隱形的、不能可靠計量的債務尚不能計入財務報表。
目前，我國行政事業單位會計核算主要采用收付實現制，政府預算收支沒有負債要素，現行收付實現制的預算會計體系不確認PPP項目產生的財務報表“負債”。2016年頒布的政府會計準則雖然部分引入了權責發生制，但準則對負債的界定也僅限于政府發行的債券，核算范圍尚未涉及所有的法定支出。
在權責發生制下，如果PPP項目產生的政府支付責任超過財政承受能力會產生負債。政府確認負債的時點，應以政府“控制”企業服務為準，當且僅當政府接受服務、但無法支付合約款項時才產生負債，這是政府預算“支出”和“負債”的根本區別。
PPP項目成功，需要天時、地利、人和
在PPP項目中，咨詢公司的作用說到底是“咨詢”，最終的決策者還是政府。咨詢公司要充分發揮好應有的作用，促進PPP治理水平的提高，需要政府和咨詢公司之間的默契配合。
2014年以來，PPP在中國進入高速發展階段，并呈燎原之勢。PPP帶來的這場變革規模大、影響廣。過去，一些PPP項目以失敗而告終，政府可以將項目回購，回到政府自己運營的老路上。當項目的體量以萬億來計算的時候，PPP只能成功，不能失敗，因為政府已經無力回購如此大體量的項目。在這種情況下，強化PPP的治理機制十分重要。
筆者認為，PPP項目的成功，需要天時、地利、人和。天時是指項目上馬經過理性決策，地利是指市場上有成熟的社會資本進行較為充分的競爭，人和里面最重要的就是實施機構能夠請到好的專業咨詢機構。
咨詢機構的工作對一個PPP項目的成敗十分重要。應該說，沒有好的咨詢公司，PPP項目要成功很難，但咨詢公司也不是萬能的。在PPP項目中，咨詢公司的作用說到底是“咨詢”，最終的決策者還是政府本身。咨詢公司要充分發揮好應有的作用，促進PPP治理水平的提高，需要有政府和咨詢公司之間的默契配合。
地方政府與PPP咨詢機構之間的關系不是簡單的“一錘子買賣”。如果說PPP是政府和社會資本之間的“婚姻”，那么PPP咨詢機構就是牽線的“紅娘”。要做好“紅娘”，顯然要了解政府方的決策機制和各具體部門的行事風格，這樣在面臨復雜問題的時候能夠迅速協調各個部門，消除部門間的信息不對稱，高質高效完成決策。
同時，咨詢機構也可以針對地方性法規、規章、規范性文件的具體要求和地方政府的實際情況，因地制宜地制定相應的項目實施方案。形成了這樣的合作默契之后，政府和咨詢機構雙方均可以節約交易成本，實現雙贏。
咨詢機構作用的發揮還依賴于中央層面PPP相關規則的進一步明確。PPP咨詢本質上分為兩個部分，一部分是商務交易的達成，一部分是合規運作。
隨著PPP監管框架的日益完備，PPP咨詢中合規成分的比重越來越大。但是，有關PPP的規則呈現效力低、碎片化、項目間有沖突的特點，規則缺位、錯位、越位的問題均有存在。
目前，有些規則還具有不確定性，例如PPP項目政府付費適用的增值稅稅目和稅率，可以通過商務條款的設計加以規避，但是很多存在沖突的條款在實踐中讓地方政府和咨詢機構感到無所適從。筆者希望中央政府層面能夠盡快就業界爭議較大的問題出臺明確的指導意見，從而給地方政府和咨詢機構劃定明確的規則邊界。
信托公司的PPP金融創新實踐
PPP業務具有不斷創新的空間。信托不僅是一種金融工具，更是一種制度安排，信托以其獨特的優勢具備有利條件成為PPP領域金融創新的重要力量。
PPP作為一種市場化、社會化的公共產品供給管理模式，與特定的社會經濟發展水平、市場參與主體、法律制度環境密不可分。在由發達國家引入中國的過程中，勢必與中國現階段特定的體制相互作用、相互影響，由此形成具有典型中國特色的PPP實踐。
信托公司因其具有橫跨貨幣市場、資本市場和實業市場的靈活優勢，憑借在基礎設施領域積累的豐富投融資經驗，與PPP模式存在著天然的契合點，在開展PPP業務時展現了較大的潛力。
PPP作為一項周期長、環節多的創新業務，需要金融機構為其提供定制化的綜合金融服務。不僅能夠提供傳統項目貸款融資，也要能參與前期股權投資；不僅能夠解決建設期資本投入，也要能提供運營期再融資。
從PPP項目的資本結構角度，中信信托充分發揮信托制度靈活優勢，創新采用了“股+債”投融資模式，一站式解決項目投資建設的全部資金需求。一方面，作為項目公司股東為項目公司提供股權投資，另一方面，作為項目融資機構為項目公司提供全部債權融資。股債聯動模式不僅有助于信托公司掌握PPP項目核心資產和權益，同時有助于降低項目公司二次融資風險，保障PPP項目投資建設按期完成。
從PPP項目全周期服務角度，中信信托采取了PPP全業務鏈綜合金融服務模式，根據PPP項目的具體情況，靈活使用集合資金信托計劃、有限合伙基金、契約型基金等多種金融工具，在建設期為PPP項目提供投融資服務，在運營期為PPP項目進行資產證券化安排。PPP項目的投資周期動輒十幾甚至幾十年，投資退出渠道受限一直是困擾社會資本的問題之一。為解決PPP項目的投資退出問題，中信信托發揮在資產證券化領域的專業優勢，探索PPP項目資產證券化，建立PPP項目投資的二級市場，打通PPP項目投資退出渠道，以實現融、投、管、退全流程一站式服務。
PPP業務具有涉及領域廣、專業要求高、操作周期長等顯著特點，是一項復合型業務。尤其是對于新建的PPP項目涵蓋招投標、項目投資、貸款融資、建設施工、項目運營及后續資產證券化等多項專業領域，對參與主體的專業性、綜合性要求均較高。
由于PPP模式要求社會資本方全面負責項目投資、建設、運營全流程，社會資本只有在約定的成本收益測算的條件下才能達到合理回報，因此，信托公司需要制定相應的風險管理策略。通常我們會采用產業和金融聯盟的模式，與大型建筑商和專業運營商組建“PPP聯合體”，聯合體成員通過專業分工，實現優勢互補、風險分擔、利益共享。信托公司需要充分發揮主動管理能力，做好股權價值管理、全程持續管控、項目一線管理等。
PPP業務具有不斷創新的空間。信托不僅是一種金融工具，更是一種制度安排，信托以其獨特的優勢具備有利條件成為PPP領域金融創新的重要力量。
