據(jù)悉，PPP立法進(jìn)程正在加快推進(jìn)。2014年以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目發(fā)展迅猛，但相關(guān)法律制度并不完善。目前，財(cái)政部已完成PPP條例初稿，準(zhǔn)備公開(kāi)征求意見(jiàn)。該條例已列入國(guó)務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃，將是我國(guó)首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本的法規(guī)。
多位業(yè)內(nèi)人士表示，在PPP項(xiàng)目快速推進(jìn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，而對(duì)于各環(huán)節(jié)所涉及的法律法規(guī)的制訂顯得尤為重要。目前PPP領(lǐng)域規(guī)范性文件多為部門(mén)規(guī)章，而將要出臺(tái)的條例正預(yù)示業(yè)界翹首以盼的PPP立法有望加快推進(jìn)。
成效顯著但問(wèn)題凸顯
據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)PPP項(xiàng)目已達(dá)12287個(gè)，項(xiàng)目總投資額14.6萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目共計(jì)1729個(gè)，項(xiàng)目總投資額2.9萬(wàn)億元，落地率為34.5%。
在“中國(guó)政府與社會(huì)資本合作（PPP）良好實(shí)踐”國(guó)際研討會(huì)上，財(cái)政部PPP中心主任焦小平曾表示，經(jīng)過(guò)三年改革實(shí)踐，中國(guó)PPP改革已形成廣泛共識(shí)，統(tǒng)一大市場(chǎng)初步建立，綜合牽引作用逐步顯現(xiàn)。
在PPP項(xiàng)目快速推進(jìn)的同時(shí)，項(xiàng)目各參與方以及項(xiàng)目在落地、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。國(guó)泰君安高級(jí)研究員毛毳表示，在PPP項(xiàng)目快速發(fā)展背后，存在地方政府為了提高PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力，通過(guò)“保底收益承諾”“回購(gòu)安排”“明股實(shí)債”等方式包裝PPP項(xiàng)目，這偏離了PPP“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益”的本質(zhì)，也導(dǎo)致了地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。
在PPP領(lǐng)域深耕多年的資深律師靳林明也坦言，PPP異化在實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。“其原因是地方政府在理解PPP模式上出現(xiàn)了一些偏差，或是將PPP視為一種融資工具，借PPP之名行違規(guī)舉債融資之實(shí)，常見(jiàn)的做法包括明股實(shí)債，固定回報(bào)，拉長(zhǎng)版BT等。”
在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔看來(lái)，PPP項(xiàng)目中會(huì)涉及到融資，但不僅限于融資，更是一種管理模式，管理講的是效率、質(zhì)量、服務(wù)水平，當(dāng)然在管理當(dāng)中也會(huì)出現(xiàn)各方面的問(wèn)題。
立法出臺(tái)有望加快
隨著PPP市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，發(fā)展機(jī)遇和暗藏風(fēng)險(xiǎn)也相伴而生，業(yè)界對(duì)出臺(tái)PPP統(tǒng)領(lǐng)性的法律法規(guī)、規(guī)范PPP市場(chǎng)的呼聲很高。據(jù)報(bào)道，財(cái)政部正積極參與PPP條例起草修訂，目前條例初稿已完成，準(zhǔn)備公開(kāi)征求意見(jiàn)。下一步，財(cái)政部將繼續(xù)配合國(guó)務(wù)院法制辦加快推動(dòng)條例出臺(tái)，提振各方主體尤其是民營(yíng)資本參與PPP的信心。
據(jù)財(cái)政部相關(guān)人士此前表示，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但由于缺少專(zhuān)門(mén)的立法，PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律尚未清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過(guò)法律途徑得到明確保障，社會(huì)資本對(duì)PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)心存顧慮。
靳林明強(qiáng)調(diào)：“亟待PPP條例解決的問(wèn)題有很多，如PPP的概念界定、特許經(jīng)營(yíng)與PPP的關(guān)系、PPP程序與基本建設(shè)程序的銜接、項(xiàng)目公司運(yùn)作的特殊性、土地、稅收、會(huì)計(jì)處理、資產(chǎn)所有權(quán)、爭(zhēng)議解決機(jī)制等。”
另外，他還認(rèn)為，PPP條例出臺(tái)將會(huì)增強(qiáng)各方參與PPP的信心。“PPP條例的出臺(tái)將有效規(guī)范PPP項(xiàng)目全過(guò)程的各環(huán)節(jié)，為各參與方提供法律保障，提振社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信心。這也有助于規(guī)范PPP項(xiàng)目操作，統(tǒng)一對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)PPP的持續(xù)健康發(fā)展。”
相關(guān)分析人士認(rèn)為，因?yàn)镻PP復(fù)雜性較高，先出臺(tái)條例可為以后的立法完善奠定基礎(chǔ)。“本次條例出臺(tái)相比法律會(huì)更快，可以有效緩解PPP在具體實(shí)施案件中缺少法律參考的問(wèn)題，也為后續(xù)法律提供了完善的空間。而法律與條例相比，能更加規(guī)范政府行為，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)參與活力。綜合看來(lái)，PPP立法有望加快推進(jìn)。”
