中國(guó)力推PPP已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭了。回想2014年初,PPP的號(hào)角開(kāi)始慢慢地吹響的時(shí)候,沒(méi)有幾個(gè)人會(huì)預(yù)想中國(guó)的PPP事業(yè)會(huì)走到今天的地步,當(dāng)時(shí)甚至曾有人對(duì)其前景充滿悲觀,認(rèn)為我國(guó)PPP最后很有可能會(huì)“一地雞毛”。然而,僅僅過(guò)了3年,“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。
這些“金鳳凰”能不能成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)上空中的“雄鷹”,成為加快落實(shí)五大發(fā)展理念、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱,現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是,正當(dāng)不斷有人從外行成為內(nèi)行,開(kāi)始摸清楚PPP的門(mén)道的時(shí)候,并且不斷有輿論批評(píng)PPP市場(chǎng)種種不規(guī)范的時(shí)候,筆者卻認(rèn)為,中國(guó)PPP的未來(lái)已經(jīng)開(kāi)始越來(lái)越清晰,越來(lái)越明朗。
條件
根據(jù)官方統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前各級(jí)政府推出的各類(lèi)PPP項(xiàng)目的總金額已經(jīng)達(dá)到了十幾、二十萬(wàn)億元人民幣。如此巨大的體量,完全夠資格成為我國(guó)當(dāng)代發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象了。而這個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,不僅值得全世界PPP專(zhuān)家來(lái)研究,更值得全世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家來(lái)跟蹤和研究。
PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新,說(shuō)白了就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。不僅在中國(guó),就是在英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)等世界范圍內(nèi),都是一個(gè)新生事物。從理論上看,政府和市場(chǎng)的關(guān)系是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中永遠(yuǎn)的命題。這個(gè)命題的內(nèi)涵通俗來(lái)說(shuō),就是政府多一點(diǎn),還是市場(chǎng)多一點(diǎn)。
舉個(gè)例子,英國(guó)1989年的水務(wù)私有化或市場(chǎng)化改革實(shí)際上是原有國(guó)有企業(yè)的改制,國(guó)有水務(wù)企業(yè)實(shí)施證券化和混合所有制,在這之前,英國(guó)水務(wù)奉行的是長(zhǎng)達(dá)近一百年的政府和事業(yè)單位體制。
回顧PPP發(fā)展歷程,筆者認(rèn)為,包括英國(guó)在內(nèi)的世界上其他國(guó)家推行PPP的背景與我國(guó)相當(dāng)不同。英國(guó)和其他國(guó)家的PPP最初背景就是財(cái)政吃緊,不得不借助市場(chǎng)的力量。隨著市場(chǎng)機(jī)制的應(yīng)用,PPP模式的優(yōu)勢(shì)被不斷發(fā)掘和提升,進(jìn)而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進(jìn)程還在持續(xù),但是還會(huì)時(shí)不時(shí)地受到國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響,例如2008年的全球金融危機(jī)就使英國(guó)的私人融資活動(dòng)(簡(jiǎn)稱(chēng)“PFI”)投資額大幅下降,并導(dǎo)致了PF2的形成。
而中國(guó)推出PPP的背景雖然與全球金融危機(jī)有關(guān),但卻是在政府不缺資金來(lái)源,尤其是在全球貨幣超發(fā),導(dǎo)致城市土地價(jià)值激增、政府更加不缺資金的環(huán)境下開(kāi)始登堂入室,并向縱深發(fā)展的。所以,回頭再看看2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”)就會(huì)有別樣的意味——在貨幣超發(fā)的背景下,43號(hào)文并不能真正地約束政府債務(wù),卻降低了城投債務(wù),削減了平臺(tái)公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法,目前看來(lái)就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)這么多各種門(mén)類(lèi)的PPP項(xiàng)目,并且這些PPP項(xiàng)目當(dāng)前還被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對(duì)照英國(guó)的PPP,但是英國(guó)實(shí)施20年,只有幾百個(gè)項(xiàng)目,總金額不超過(guò)1萬(wàn)億元人民幣。所以,兩者實(shí)際上不具有可比性。貨幣超發(fā),是中國(guó)PPP非常重要的客觀條件。
那么,中國(guó)PPP的主觀條件又是什么呢?
PPP成了實(shí)現(xiàn)以上提到的客觀、主觀條件最好的載體。也就是說(shuō),PPP在其他國(guó)家說(shuō)不定就是做點(diǎn)項(xiàng)目,頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國(guó)PPP就是充分激發(fā)市場(chǎng)活力的手段,承擔(dān)著更大的歷史使命。而主客觀條件互相呼應(yīng),中國(guó)就成為前所未有的PPP最大市場(chǎng)了。
另外,與其他國(guó)家比較,更為特殊的是,由于PPP對(duì)各級(jí)政府而言,是個(gè)全新的專(zhuān)業(yè),相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)一時(shí)得不到統(tǒng)一,最后不得不問(wèn)計(jì)于民,民間的智慧得到展現(xiàn),專(zhuān)業(yè)的思想得到交流,再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入,為政府、市場(chǎng)和社會(huì)搭建了各種交流平臺(tái),為討論問(wèn)題、研究問(wèn)題提供了高度便利。政府出臺(tái)的政策和制度,無(wú)論好壞,都能得到快速解讀、響應(yīng)或者廣泛的評(píng)議,直至深入人心,就算有不足,也不會(huì)有大的偏差。全國(guó)上下,有這么大范圍的人、機(jī)構(gòu)部門(mén),以一個(gè)共同的話題聚在一起,以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識(shí),這在全世界范圍內(nèi)都是絕無(wú)僅有的。
正是由于上述幾大因素結(jié)合在一起,中國(guó)的PPP就在3年前一個(gè)并不被人察覺(jué)的時(shí)點(diǎn)上,以特有的方式爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國(guó)。恰恰就在此時(shí),中國(guó)的“一帶一路”走上了世界的舞臺(tái)。因此,中國(guó)的PPP,好戲還在后頭。
邏輯
回顧3年來(lái)出臺(tái)的PPP制度和政策的主要脈絡(luò),抽絲剝繭,最后就會(huì)發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個(gè)核心,那就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系和邊界。
像43號(hào)文,提出了國(guó)有企業(yè)到底能不能承擔(dān)政府項(xiàng)目融資的命題;《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)(2014)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“60號(hào)文”),吹響了政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場(chǎng)化改革的號(hào)角;《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)),明確了PPP項(xiàng)目中政府和企業(yè)的操作流程;《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2015),確立了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上政府吸引社會(huì)資本的原則和工作重點(diǎn);2016年末,國(guó)家發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》,推動(dòng)成熟PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化,這就直接打通了基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的督脈,為下一步完善、細(xì)化PPP的各項(xiàng)制度打下了基礎(chǔ)。回顧近3年來(lái),沒(méi)有哪一個(gè)領(lǐng)域如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)那樣,改革得那么深刻、那么迅猛,那么受到廣泛關(guān)注。
在實(shí)踐方面領(lǐng)先于理論研究和制度構(gòu)建的地方就更多了。雖然PPP之初,各地“初生牛犢不怕虎”,推出了大量的、各種類(lèi)型的項(xiàng)目,并且“叫好不叫座”等質(zhì)疑之聲不斷。但是企業(yè)生存的需求、地方發(fā)展的需求、行業(yè)創(chuàng)新的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)蓋過(guò)了各類(lèi)爭(zhēng)議——不少地方政府還是在勇于探索,地方國(guó)有企業(yè)紛紛在探尋轉(zhuǎn)型之路,各種創(chuàng)新融資方式和渠道被不斷挖掘出來(lái)。筆者認(rèn)為,隨著兩部委3次示范項(xiàng)目的落地比例逐步提高、項(xiàng)目的規(guī)模走向合理,項(xiàng)目的邊界愈加清晰,項(xiàng)目的機(jī)制更為靈活,中國(guó)PPP的“輕舟”已真正開(kāi)始“過(guò)萬(wàn)重山”。
遠(yuǎn)景
1——應(yīng)始終將制度建設(shè)和能力建設(shè)置于首位
不知是出于何種社會(huì)心理,對(duì)于一種新生事物,人們往往在開(kāi)始時(shí)總會(huì)津津樂(lè)道于其不足,PPP也是一樣。雖然現(xiàn)在我國(guó)PPP市場(chǎng)有點(diǎn)亂,但是終有“大治”的一天,這就離不開(kāi)制度和能力建設(shè)。筆者甚至認(rèn)為,制度和能力建設(shè)要先于PPP項(xiàng)目提出和落地的速度。只有這樣,中國(guó)PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
2——應(yīng)推進(jìn)循序漸進(jìn)的、差別化、區(qū)域化的PPP政策
未來(lái)中國(guó)PPP的區(qū)域市場(chǎng)空間應(yīng)做適當(dāng)調(diào)整,具體來(lái)看:首先,應(yīng)鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)省市積極實(shí)踐PPP,因?yàn)檎哪芰σ矎?qiáng),廣大干部的水平也高,經(jīng)濟(jì)環(huán)境和城市信用也好,金融市場(chǎng)也相對(duì)發(fā)達(dá),地方企業(yè)的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)也較全面,推行PPP具有得天獨(dú)厚的條件。
其次,西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),推行PPP則應(yīng)謹(jǐn)慎,不能硬來(lái),建議以中央政府的轉(zhuǎn)移支付和發(fā)行債券為主,快速?gòu)浹a(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的欠賬,同時(shí)在逐步改變意識(shí),提升理念,提高能力的基礎(chǔ)上,漸進(jìn)式開(kāi)展PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。
此外,建議建立PPP跨區(qū)域、政府間交流機(jī)制,東部地區(qū)盡快為西部地區(qū)樹(shù)立榜樣,培養(yǎng)人才和隊(duì)伍等。
3——應(yīng)推動(dòng)全行業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)和高端化
在PPP到來(lái)之前,基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)往往被稱(chēng)之為基建行業(yè),主要搞的就是基本建設(shè),這在英國(guó)也是如此。但英國(guó)PPP開(kāi)始以后,施工企業(yè)首先與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)聯(lián)姻,并逐步向管理、咨詢、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)延伸,最終成為著名的建筑承包商和運(yùn)營(yíng)服務(wù)商。更為重要的是,PPP帶來(lái)了融資,資本立刻成為傳統(tǒng)的基建行業(yè)的重要組成部分。金融家與工程家相結(jié)合,傳統(tǒng)的基建行業(yè)樹(shù)立了資產(chǎn)思維、服務(wù)思維、整合思維和政策思維,PPP成為未來(lái)基建行業(yè)的基本業(yè)態(tài)。在國(guó)際市場(chǎng)上,我國(guó)的建筑承包商就會(huì)躍升為PPP承包商,這對(duì)全行業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級(jí)和邁向高端化有極大的好處。政府的行業(yè)主管部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該鼓勵(lì)、推動(dòng)這一進(jìn)程。
4——應(yīng)鼓勵(lì)本地國(guó)有企業(yè)和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制,開(kāi)放本地市場(chǎng)
企業(yè)能力是PPP項(xiàng)目成功的保障。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)在國(guó)有和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行,民營(yíng)企業(yè)的專(zhuān)業(yè)力量總體上看較為薄弱,央企的能力也往往集中在施工方面,短時(shí)間內(nèi)也難以轉(zhuǎn)變。真正具有全面的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)保障和服務(wù)能力,外加融資功能的還是地方國(guó)企,甚至連帶上地方融資平臺(tái)。
這些企業(yè)人才最為集中,經(jīng)驗(yàn)最為豐富,技能最為完備,但問(wèn)題是這些企業(yè)往往不愿意出來(lái),只滿足于自己的“一畝三分地”。這些企業(yè)不出來(lái),不利于我國(guó)PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水平的快速提升,反而間接造成了各地PPP項(xiàng)目低價(jià)中標(biāo)的亂象。應(yīng)鼓勵(lì)這些企業(yè)打開(kāi)思想的枷鎖,走出本地,走向更大的市場(chǎng),為中國(guó)PPP輸出人才、經(jīng)驗(yàn)和團(tuán)隊(duì)。
融資平臺(tái)更不能不分青紅皂白,關(guān)門(mén)大吉,要積極采取對(duì)策,鼓勵(lì)加快轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)制,最終促使他們成為中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中一支重要的力量,而不是徒坐壁上觀,等待消亡。
5——應(yīng)繼續(xù)汲取國(guó)外PPP的認(rèn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),為“一帶一路”服務(wù)。
截止2017年4月底,一帶一路沿線64個(gè)國(guó)家PPP項(xiàng)目總計(jì)865個(gè),總投資額約5029億美金,項(xiàng)目平均投資額5.8億美元。
PPP模式不僅可以對(duì)接“一帶一路”倡議的融資缺口,提升全球資本配置效率,減輕政府財(cái)政壓力,降低各主體風(fēng)險(xiǎn),而且將對(duì)提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給水平和效率也有著良好的促進(jìn)作用。
PPP模式比起傳統(tǒng)方式,由于其項(xiàng)目的規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理將由社會(huì)資本方來(lái)完成,因此PPP模式將會(huì)為更多的企業(yè)提供以市場(chǎng)化方式參與“一帶一路”的建設(shè)與發(fā)展機(jī)會(huì)。
