碳市場鳴鑼開市：要以碳統領來統籌其他效率，以碳排放量為統一考核標準，通過市場化手段推進碳資產地位的確認，才能有效解決當前電力發展的主要矛盾，引導產業結構重組。
四年磨礪，七省市試水，以市場機制減少溫室氣體排放，以碳交易體系推動我國電力工業綠色發展的創新舉措，終在2017年底落下實錘。12月19日，國家發改委印發《全國碳排放交易市場建設方案(發電行業)》(以下簡稱“方案”)，提出通過配額制賦予碳排放權商品屬性，使其具有稀缺性，允許配額在減排成本不同的企業間通過交易手段自由流動，以達成減排目標和經濟收益多方共贏的效果，碳市場將成為推動我國電力清潔低碳發展，體現國家意志，履行應對氣候變化國際承諾的強勁東風。
根據國際能源署(IEA)公布數據，全球電力行業(含熱力)碳排放總量占比全球碳排放總量超過四成。在我國，受能源資源稟賦制約，長期以來電源結構以煤電為主，煤電發電量占比超過70%，每年消耗全國煤炭近半，是溫室氣體排放大戶。隨著國家低碳發展政策要求逐步提高，以及在《中美元首應對氣候變化聯合聲明》、巴黎氣候大會上所作國際承諾，促使電力行業加快低碳轉型。近十年來，電力行業通過技術創新和結構調整，發電效率和新能源裝機比例不斷提升，技術減排和結構減排取得顯著成效，有效削減了電力行業溫室氣體排放，同時電力行業碳排放強度持續下降。但隨著技術減排空間壓縮和成本提高，探索更經濟有效的碳減排途徑十分必要。
碳排放權交易是利用市場機制以低成本控制溫室氣體排放的重要措施，歐、美國家已有較為成功的實施案例。2013年開始，我國陸續啟動七省市碳排放權交易試點，并對配額分配、基準線、交易平臺等關鍵環節進行了深入研究。通過試點實踐，試點市場的參與者、交易量不斷增加，履約率不斷提升，試點范圍內的碳排放總量和強度呈現了雙降的趨勢。但同時，試點經驗中也暴露出碳市場頂層設計機制缺失，市場活躍度低，發電企業生產經營壓力增大，以及對碳交易認知不足等問題。2017年，發電行業率先啟動全國碳市場，首批進入碳市場的電力企業達1700多家，排放量超過30億噸，其規模已遠遠超過世界上正在運行的任何一個碳市場。無論是從國家立法層面，還是就企業執行層面，如何利用好碳市場這把“雙刃劍”，運用看不見的碳交易手段實現看得見的經濟效益和環境效益，都需要在“摸著石頭過河”的過程中不斷總結和完善。為此，本刊特專訪中國電力企業聯合會專職副理事長王志軒，就電力企業參與碳市場、碳市場頂層機制設計，以及碳市場構建路徑進行深度闡述和解讀。
市場減排是我國電力綠色發展的最優手段
目前，我國仍處于工業化中后期階段，電力行業在較長時期內還將保持中高速發展。截至2017年底，我國發電裝機已達17.8億千瓦，全國全社會用電量6.3萬億千瓦時，人均用電量4538千瓦時，人均生活用電量625千瓦時，但人均指標不及歐美等工業化發達國家的一半。從全社會低碳發展要求看，提高電能比例是趨勢，國家電力發展“十三五”規劃預測到2020年電能占終端能源消費比重將達27%。由于我國能源資源稟賦以煤為主，決定了煤電在一段時間內仍將是支撐我國能源電力轉型的基礎。
“近年來，由于受到燃料成本價格不斷攀升及環保改造投入持續加大的影響，煤電企業生產經營壓力陡增，節能減排空間趨窄。”王志軒介紹，首先，經過多輪節能減排技術改造，現役煤電機組的節能減排技術處于世界先進水平，節能降耗潛力已被充分挖掘，繼續提高減排效率的空間有限，再改造經濟投入巨大;其次，隨著風電、太陽能等可再生能源發電比重的快速提高，越來越多的煤電機組參與調峰，年利用小時、負荷率持續走低，影響機組運行經濟性，特別是大容量、高參數機組參與調峰，不能在最佳工況下運行，低能耗優勢無法有效發揮;其三，通過煤電結構調整節能的潛力逐步下降，以新增機組的方法優化煤電機組結構降低供電煤耗的空間越來越小，加之煤電環保設施的持續改造，總體上增加了煙氣系統的阻力，從而增加了能耗。
從電力發展趨勢看，通過以往強制性技術標準推進深度減排的空間已逐漸收窄，只有通過機制引進和創新，利用市場手段才能更好地挖掘減排潛力。通過建設碳市場，利用碳約束倒逼電力結構優化，挖掘減排空間，淘汰化解落后產能;通過碳交易，發現碳價格，從而使低碳發展的價值真實地體現在具體企業的經濟活動和生產運行中，使可再生能源發電技術更具經濟競爭力;通過市場機制，發現不同企業在技術、管理等各方面的差異，在達到減碳目標的前提下，使減碳成本更低的企業獲得收益，使減碳成本高的企業實現低成本減排，從而整體降低各個企業碳減排成本;通過碳資產運作、碳金融等活動，擴大低碳發展空間，促進形成新的技術減排潛力，引導低碳技術新興投資的蓬勃發展。
從短期來看，碳排放交易政策的推行毋庸置疑將推高發電成本，但從長遠來看，其對企業發展的正面激勵作用不僅體現在對企業節能技術改進的激勵，同時也有利于增加企業管理的廣度和深度，有助于企業改進管理方式、提升管理水平。從企業的角度，碳資產具有準物權屬性，同時也具有一定的金融屬性。一方面碳資產管理屬于全新的管理內容，需要逐步通過實踐積累經驗，最終形成完整的管理制度和體系;另一方面，碳資產管理涉及碳排放權配額管理、核證自愿減排量(CCER)、碳排放權交易資金管理等諸多方面，需要企業逐步摸索和實踐。
“雖然現在對于煤電企業來說減碳空間很小，但并不等于沒有空間。目前常規污染物的控制對燃煤電廠來說基本告一段落，所以今后企業發展的思路要向低碳方面轉移，決策層要更加注重碳管理，提高對碳交易的認知，同時要向降碳技術方面發展，人、財、物要向碳市場、碳收益、碳資產方向傾斜。碳市場啟動后，將會倒逼企業研發新技術，拓展減排空間，引導和加速新興投資。”王志軒強調，碳市場是達到同樣既定目標情況下全社會碳減排成本最優的手段。
新時代、新理念和新機制，都要求企業進一步提高管理水平，決策層更加注重碳管理，提高對碳交易的認識，把重點轉移到碳排放控制上來，從我國能源綠色發展的整體規劃出發來設定企業自身低碳發展戰略。同時，確保在節能環保改造、技術研發等方面投入更多的財力和物力，探討利用自動監測系統監測碳排放，并與現有系統緊密結合，以數字電力控制污染物排放;對所屬電廠進行設備改造，進一步提高設備運行和維護水平，保證設備高效運行，減少非計劃停機情況下啟停過程中的超水平能耗和排放。
構建以低碳為統領的電力綠色發展體系
“目前我們對于控碳或是控煤的認識上還存在很多誤區。要構建碳市場的頂層設計，首先要認識到，在目前控煤不是突破碳約束的關鍵，是否實現低碳才是推進電力綠色發展的成敗要因。”王志軒說，“要以碳統領來統籌其他效率，以碳排放量為統一考核標準，通過市場化手段推進碳資產地位的確認，才能有效解決當前電力發展的主要矛盾，引導產業結構重組。”
長久以來，關于“去碳化”與“去煤化”的爭論不絕于耳，而對于以煤為主的我國能源結構和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來達到減碳目標并非最佳選擇。目前我國通過技術手段、結構調整、以及市場和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強度方面取得積極成效。在我國碳減排宏觀目標確立的基礎上，應以低碳發展為統領，建立健全配套法規政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過市場化手段，鼓勵和創新低碳能源生產和消費。
“從目前碳市場推進的程度來說，我國碳市場建設已經有了一定的法規基礎，這是以國家戰略和政治決策為統籌，在全國人大的決議和電力發展五年規劃里都有推進碳市場建設的具體表述。但目前，碳市場的法律基礎不牢，還不能做到法制化管理，應當加快推進依法減碳進程。”王志軒認為，“碳市場說簡單就簡單，說復雜也相當復雜。頂層設計是一個全局性、系統性、綜合性很強的命題。由于碳市場涉及到專業領域、地域、主體、政府機構等方方面面，在碳市場的立法中應當站在新時代的高度，結合政策體制改革完善原有的法律法規架構?，F在雖然有了一定的法規基礎，但是頂層設計還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關系、基本原則等方面都需要進一步明確。”
市場導向，政策先行，清晰明確的政策是實施碳排放交易的基礎。目前電力行業實施與碳排放交易相配套的法規政策和相關制度尚不完善，有關碳交易的法律和相關政策缺失，如應對氣候變化法、碳排放權交易管理條例、碳交易市場規則等尚未正式出臺。同樣，對于現有法規政策也有待進一步完善，能源資源、節能降耗、污染物減排等法規政策對電力企業低碳、環保、節能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節能、減碳、減常規污染物之間既互相促進，也有互相矛盾的情況，法規政策間協調不夠，將直接觸及各種目標之間不協調的矛盾點，導致電源與電網不協調、可再能源發電無序發展、煤電發展定位搖擺等問題，影響到節能、環保、減碳之間的協調和銜接。比如過度環保要求會增加能耗;過度節能會增加水資源等消耗，節能并不一定減碳等，還影響到強制性的限額要求與排污權交易等市場機制在應用上的矛盾;節能、環保調度與經濟性的矛盾，減少棄風棄水與煤電利用小時數下降造成能耗升高的矛盾等。
“目前，在立法層面急需整合現行的各種與低碳發展相關的政策、制度和標準，為科學推進碳市場、更好地發揮碳市場作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發揮政府的作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。在碳交易市場組建初期，政策的整合和政府職責的協調要同步推進。在碳市場和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權交易的應盡可能采用，當不宜采用碳排放權交易時，應考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節能量控制、綠證等，要與碳市場相協調，當交叉不可避免時，應給予企業充分的選擇權。當然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學配置各種政策機制。同時，要加強和整合與碳排放權管理有關的政府機構的職責，統籌考慮各類機構設置，科學配置各部門權力，明確職責。在碳市場管理上，要進一步明確界定中央和地方政府職權，主管部門和其他部門的責任。政府部門權力的重新配置是整合各種政策的關鍵要素。
碳配額適度從緊是碳市場平穩建設的核心
“真正完全市場化的碳市場交易，就是所有企業共同參與配額拍賣，但是拍賣的形式對于剛剛起步的碳市場來說風險程度過高。就像電力市場組建初期的亂象一樣，發電企業明明知道電價低于發電成本，還要賠本賺吆喝。為了避免重蹈覆轍，目前還是以配額免費分配為主，以行業基準線法適當考慮機組的先進性和產業政策低碳化的調整方向，以度電社會貢獻值為評判標準，適度給予先進性機組一定的傾斜，促進產業結構加速調整。”王志軒介紹。
從國內外已有的碳市場運行情況看，過松的配額造成碳價持續低迷,如前幾年的歐盟碳市場，幾乎體現不出碳成本對生產經營環節的影響，碳市場成為擺設。但是，過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業的成本，也會使這些成本最終傳導到全社會，影響到經濟的平穩健康發展。
目前我國碳排放配額的分配方式和松緊度根據試點地區政策的不同而各有差異。七省市試點電力企業碳排放交易配額分配方法各有特點，多數試點(如北京、天津、重慶)對于既有設施采用的是以歷史排放強度為基數的歷史強度法，這種方式會造成配額過剩、市場交易低迷的情況，而以行業基準線方法作為電力行業配額分配的方法，能夠鼓勵先進、倒逼企業革新技術、節能減排。在基準線設定方面，如基準線水平過于寬松，則容易導致碳交易體系低效甚至無效運行;而過于嚴格，也會給控排企業造成過重的負擔，增加碳泄漏的風險。對于電力行業而言，基準線水平設定需要綜合考慮能耗限額標準、技術發展現狀、減排能力、地域特征等因素，最后得出一個公平合理的行業基準線。
“我國作為負責任的大國要踐行國際義務，履行國際承諾，所以碳排放總量目標要穩，不能冒進，要有一定的彈性。但是絕不能放松碳減排的要求和能源轉型的進程，所以在配額分配上要適度從緊，這是基于在構建綠色、低碳、循環發展的經濟體系和構建清潔低碳安全高效能源體系要求下，促進低碳轉型和提前完成減碳總目標的先決條件。”王志軒介紹。
要做到總量“適度從緊”，一是要把國家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉型戰略密切結合起來，考慮好火電機組尤其是煤電機組在能源轉型中的地位和作用，研究煤電(尤其是熱電聯產機組)在能源安全發展中的“紅線”，從宏觀和區域層面統籌解決好煤電裝機結構和電量結構。二是要考慮好發電企業的生產經營活動對經濟發展、民生保障、實體經濟影響的作用、地位以及電力企業自身脫困。三是要充分考慮煤電技術設備條件、運行條件對碳減排潛力的影響。四是要科學估計新能源發展的速度對煤電的替代作用。只有摸清了這些情況，“適度從緊”才會有具體內涵，才可能具體操作，才能水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業時，應當與能源電力發展的政策導向、節能減排導向、民生和企業發展導向相一致。
“快、穩、合、擴”四字方針推進碳市場建設
早在2010年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興市場的決定》中，國務院就明確提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易機制”，力求以市場手段來控制碳等污染物總量。通過碳試點試水，我國碳市場建設的相關準備工作已基本籌備完善，框架和基礎都已成規模，雖然不是萬事俱備，但打響環境保衛戰的先行力量已蓄勢待發。“紙上談兵終覺淺，只有在實戰中才能不斷攻堅克難，在發展中發現和解決問題。在推進碳市場建設中，我主張以快、穩、合、擴為戰略要領，把工作做實做細，結合實際及時調整。”王志軒說。
所謂“快”，就是要加快推進碳市場建設進程。目前《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》已經頒布實施，2018年是準備階段，2019年是基礎建設年，2020年將在電力行業全面開展，3年時間轉瞬即逝，碳市場的全面構建和減排目標的完成需要政府和市場各方主體在各個環節盡快落實和推進。只有在推進的過程中才能更加深入地發現問題，解決問題。
所謂“穩”，指的是研究和建設并進，“快”和“穩”齊驅。本輪碳市場建設首先在電力行業推行，未來將廣泛推廣到其他行業領域。若急于全面推行將適得其反，這也要求碳市場建設要“穩中求進”。碳市場實際上涉及到方方面面，不單單是電力企業，還有政府、第三方機構等多方面的協調;不光涉及政策，還有規則、平臺等方面的建設和完善，某一方面單獨冒進反而欲速不達。
所謂“合”，是指政策的銜接和部門間的合作。通過4年的建設經驗來看，單純地依靠氣候變化主管部門來推進碳市場建設頗有力不從心之感，還需要多部門合作，聯合推進。一方面，相關氣候變化的機制、政策之間需要協調，避免政出多門和政策交叉;另一方面，在推進碳市場建設過程中又涉及到多個部門間的合作和統籌，包括氣候變化部門、節能部門、環境保護部門、電力市場相關部門以及監管部門。只有相關部門相互配合，才能對碳市場的組建形成合力。當然，部門間的合作與政策間的統籌是有區別的，前者是已有政策的協調，后者將貫穿于整個推進過程之中，需要形成部門間的協調機制，促進溝通常態化。
所謂“擴”，是指范圍、地域的擴大。目前碳市場參與主體和碳交易的范圍主要限定在電力行業中的火電企業，火電企業通過多年節能減排提高發電效率，減碳空間已經非常有限，且目前無法與其他發電類型開展交換和交易，若要更大地發揮碳市場的作用，應進一步擴大市場規模。雖然擴大交易范圍不是目前碳市場建設的當務之急，但在試點和前期準備階段，都需要樹立相關意識，否則碳交易的作用將被不斷弱化，孤軍奮戰難免功虧一簣，影響電力行業整體管理成本和技術進步。并且，目前現行的碳交易管理設計上以屬地管理和企業間的交易為主，行業和集團的作用發揮不足，限制了集團公司內部的配額調配權力，不利于行業和集團范圍內的整體資源配置。
我國電力行業在節能減排、提高能效方面已經做了大量工作，積累了豐富的經驗，雖然常規污染物減排空間逐收窄，但結構減碳方面仍有空間。隨著技術的提高和成本的下降，其優勢也將愈加明顯。同時，隨著新電改的深入推進，電力市場化改革也將進一步解決目前企業減排成本疏導不暢、減排壓力無法消化的問題，將對碳市場構建起到至關重要的作用。但目前我國碳市場和電力市場均處于起步階段，兩個市場的關聯性在設計時尚未得到統籌考慮，兩個市場有待有效銜接。
“我們希望電力市場和碳市場不要相互影響。如果在電力市場里疊加低碳優先調度、補貼等政策，會造成重復，擾亂兩個市場秩序。”王志軒建議，“市場的約束越少越好，電力市場以安全為基本約束，碳市場體現碳價值，各司其職，才能形成公平、透明的市場運行條件。否則就會重新走上計劃經濟的老路。”
