美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)是美國(guó)第一個(gè)基于市場(chǎng)的強(qiáng)制性的區(qū)域性總量控制與交易的溫室氣體排放交易體系。由美國(guó)東北部和大西洋中部的10個(gè)州共同簽署建立、聯(lián)合運(yùn)行，于2009年正式啟動(dòng)。與中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)初期一致，RGGI也是僅僅覆蓋電力行業(yè)。截至2017年，RGGI已進(jìn)入第三個(gè)控制期，其運(yùn)行中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題為中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的優(yōu)化完善提供了借鑒。
一、制度特點(diǎn)
01一是僅覆蓋電力行業(yè)。
RGGI的覆蓋范圍僅為裝機(jī)容量大于或等于25兆瓦的化石燃料發(fā)電廠(chǎng)，原因在于：第一，RGGI各州大多不是美國(guó)主要的化石燃料生產(chǎn)商或者主要的消費(fèi)者，同時(shí)，各成員州化石燃料發(fā)電相對(duì)較少，電力行業(yè)的減排對(duì)電力供應(yīng)的影響不大，因此電力行業(yè)來(lái)自傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)對(duì)推行碳市場(chǎng)的壓力相對(duì)較小。第二，化石燃料燃燒是美國(guó)碳排放的主要貢獻(xiàn)者，而電力行業(yè)化石燃料燃燒的碳排放是RGGI各州化石燃料燃燒碳排放的主要來(lái)源，控制電力行業(yè)化石燃料排放對(duì)該地區(qū)實(shí)現(xiàn)溫室氣體的減排目標(biāo)有重要作用。第三，RGGI地區(qū)能源供應(yīng)緊張，能源價(jià)格和電價(jià)較高，實(shí)施區(qū)域性碳市場(chǎng)，可以提高燃料的多樣性，緩解緊張的能源供求關(guān)系。
02二是完全拍賣(mài)。
RGGI是首個(gè)完全以拍賣(mài)方式分配配額的總量控制與交易體系。拍賣(mài)以季度為單位進(jìn)行，3年為一個(gè)控制期，每個(gè)控制期進(jìn)行12次拍賣(mài)，采取的是統(tǒng)一價(jià)格、密封投標(biāo)和單輪競(jìng)價(jià)的拍賣(mài)方法。RGGI認(rèn)為拍賣(mài)能夠保證所有的主體以統(tǒng)一的方式獲得配額，同時(shí)，通過(guò)拍賣(mài)配額而不是免費(fèi)發(fā)放，可以實(shí)現(xiàn)配額價(jià)值在能源項(xiàng)目的再投資，從而使消費(fèi)者獲益，同時(shí)有利于清潔能源經(jīng)濟(jì)的建立。采取拍賣(mài)的方式分配配額可能會(huì)給企業(yè)造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)，從而使得企業(yè)不愿積極地參與碳市場(chǎng)。而電力企業(yè)由于成本容易向下游消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁，碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)造成的負(fù)擔(dān)不會(huì)過(guò)重。
03三是靈活全面的價(jià)格調(diào)控。
RGGI采取了不同類(lèi)型的措施以穩(wěn)定價(jià)格，釋放有效的、可預(yù)見(jiàn)性的價(jià)格信號(hào)，包括以下三種類(lèi)型。第一，延長(zhǎng)時(shí)間框架的機(jī)制，即安全閥機(jī)制，包括履約期安全閥和抵消機(jī)制安全閥。對(duì)于履約期安全閥，正常情況下履約期為3年，當(dāng)安全閥觸發(fā)事件發(fā)生時(shí)(在某一履約期的前14個(gè)月，配額現(xiàn)貨的平均價(jià)格持續(xù)12個(gè)月等于或超過(guò)10美元)，則將履約期延長(zhǎng)為4年。抵消機(jī)制的安全閥機(jī)制與履約期安全閥機(jī)制類(lèi)似。在履約期安全閥的作用下，如果碳價(jià)格在初次分配后過(guò)高，市場(chǎng)有充足的時(shí)間來(lái)消化價(jià)格失效的風(fēng)險(xiǎn)，并逐漸將碳價(jià)格調(diào)整到最優(yōu)，而抵消機(jī)制的安全閾值可以避免供求關(guān)系的嚴(yán)重失衡。第二，基于價(jià)格的機(jī)制，即拍賣(mài)保留價(jià)格。RGGI規(guī)定在每次拍賣(mài)中均需要使用保留價(jià)格。設(shè)置保留價(jià)格是為了防止碳市場(chǎng)中參與者的共謀行為使得拍賣(mài)價(jià)格過(guò)低。如果參與拍賣(mài)的預(yù)算源的競(jìng)拍價(jià)格比保留價(jià)格低，則各州將繼續(xù)持有該配額。第三，基于供給的機(jī)制，包括成本控制儲(chǔ)備機(jī)制(CCR)和排放控制儲(chǔ)備機(jī)制(ECR)。CCR是2014年RGGI改革后引入的調(diào)控機(jī)制，以替代安全閥機(jī)制。CCR由配額總量之外的固定數(shù)量的配額組成，只有在碳價(jià)格高于特定的價(jià)格水平的時(shí)候CCR配額才能被用于出售，此時(shí)CCR配額將以CCR觸發(fā)價(jià)格或高于該價(jià)格的水平出售。CCR配額的作用是增加配額供給，防止拍賣(mài)結(jié)算價(jià)格過(guò)高。ECR是2017年新確定的調(diào)控機(jī)制，將在2021年實(shí)施。ECR在價(jià)格下限之上設(shè)定了階梯價(jià)格，每一個(gè)階梯價(jià)格對(duì)應(yīng)著當(dāng)碳價(jià)格低于階梯價(jià)格時(shí)不進(jìn)入市場(chǎng)的配額數(shù)量。ECR機(jī)制的作用是減少配額供給，從而防止碳價(jià)格過(guò)低。
04四是完善的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督機(jī)制。
RGGI通過(guò)三個(gè)系統(tǒng)保障監(jiān)測(cè)和報(bào)告的準(zhǔn)確性。首先，連續(xù)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(CEMS)。為了確保排放量監(jiān)測(cè)的精確性，根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》第四十章七十五條的規(guī)定，各電廠(chǎng)安裝符合要求的CEMS監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，該系統(tǒng)至少每15分鐘進(jìn)行一次記錄，并永久記錄煙氣體積流量、煙氣含水率和二氧化碳濃度等，用于記錄設(shè)施的溫室氣體排放指標(biāo)，且系統(tǒng)監(jiān)測(cè)的排放量直接為設(shè)施的履約量。其次，配額跟蹤系統(tǒng)(COATS)。該系統(tǒng)為在線(xiàn)電子交易平臺(tái)，對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的拍賣(mài)和二級(jí)市場(chǎng)中的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管、核證，可以記錄和跟蹤各成員州的碳預(yù)算交易計(jì)劃的相關(guān)數(shù)據(jù)，公眾也能夠查看、定制和下載配額市場(chǎng)和RGGI計(jì)劃的報(bào)告。最后，交易市場(chǎng)監(jiān)控。專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(PE)受RGGI委托，負(fù)責(zé)監(jiān)管一級(jí)市場(chǎng)拍賣(mài)及二級(jí)市場(chǎng)的交易活動(dòng)，定期發(fā)布拍賣(mài)報(bào)告和二級(jí)市場(chǎng)報(bào)告，目的在于保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)增強(qiáng)各成員州、參與者和公眾對(duì)配額市場(chǎng)的信心。
05五是拍賣(mài)收益再投資。
RGGI通過(guò)拍賣(mài)獲得的收入被用于戰(zhàn)略性能源項(xiàng)目和消費(fèi)者項(xiàng)目。包括：第一，能效提高項(xiàng)目，旨在改善消費(fèi)者的能源使用方式，提高能源使用效率，使其能夠“用更少的能源做更多的事情”，如促進(jìn)家庭使用高效能家電，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能技術(shù)和設(shè)備的更新。第二，清潔和可再生能源項(xiàng)目，以促進(jìn)清潔和可再生能源設(shè)備和技術(shù)的普及和提升，如為企業(yè)或家庭提供資金或低息貸款以安裝可再生或清潔能源系統(tǒng)。第三，溫室氣體減排項(xiàng)目，包括促進(jìn)能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)，減少車(chē)輛行駛的里程，減少其他部門(mén)的溫室氣體排放等，如工業(yè)過(guò)程技術(shù)改進(jìn)，燃料電池公交的推廣等。第四，直接賬單援助，主要針對(duì)低收入家庭和小型企業(yè)，以減輕其因冬季燃料成本上升而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力。其中，能效提高項(xiàng)目以及清潔能源和可再生能源項(xiàng)目占比最大。
二、政策優(yōu)化
RGGI從實(shí)施開(kāi)始，配額就嚴(yán)重過(guò)量。針對(duì)此情況，RGGI于2012年和2017年對(duì)體系進(jìn)行了全面評(píng)估，對(duì)相關(guān)政策設(shè)計(jì)進(jìn)行了修訂。
一方面，大幅縮減配額總量。RGGI原有的配額總量于2005年確定，配額總量為：第一控制期(2009~2011年)每年1.88億短噸(1短噸=0.9071847噸)，第二控制期(2012~2014年)由于新澤西州的退出而縮減為每年1.65億短噸，2015年開(kāi)始在原來(lái)基礎(chǔ)上每年遞減2.5%，以實(shí)現(xiàn)2018年比2009年減排10%的目標(biāo)。針對(duì)配額嚴(yán)重過(guò)量的情形，2012年評(píng)估后，分兩步對(duì)配額總量進(jìn)行調(diào)整：第一步，2014年的配額總量調(diào)整為0.91億短噸，2015年至2020年每年遞減2.5%;第二步，引入兩個(gè)臨時(shí)調(diào)整期，基于前期儲(chǔ)存的配額對(duì)配額總量進(jìn)行調(diào)整，對(duì)配額總量進(jìn)行進(jìn)一步緊縮，調(diào)整之后2014~2020年的配額總量總計(jì)約為4.51億短噸，只有調(diào)整前同期配額總量(10.72億短噸)的42%，經(jīng)過(guò)兩步調(diào)整后，配額總量減少幅度達(dá)58%。2017年，RGGI確定了2021~2030年的配額總量，2021年為0.75億噸，之后每年下降227.5萬(wàn)噸，從而使得2020~2030年的總減排達(dá)30%。
另一方面，改革價(jià)格調(diào)控機(jī)制。2014年，一方面， CCR取代了安全閥機(jī)制成為RGGI新的價(jià)格調(diào)控機(jī)制，即原有的延遲時(shí)間框架的調(diào)控措施變?yōu)榱嘶诠┙o的調(diào)控措施。CCR的引入不僅穩(wěn)定了市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)也增加了配額供給，降低了履約成本。另一方面，RGGI簡(jiǎn)化并更改拍賣(mài)保留價(jià)格規(guī)定，原拍賣(mài)保留價(jià)格名稱(chēng)變?yōu)?ldquo;最小保留價(jià)格”，新的“拍賣(mài)保留價(jià)格”包括兩個(gè)價(jià)格，即最小保留價(jià)格和CCR觸發(fā)價(jià)格，CCR未被觸發(fā)時(shí)保留價(jià)格為最小保留價(jià)格，當(dāng)CCR被觸發(fā)時(shí)當(dāng)次拍賣(mài)的保留價(jià)格為CCR觸發(fā)價(jià)格。在2017年的體系評(píng)估中，RGGI調(diào)高了CCR觸發(fā)價(jià)格，2014~2017年，CCR配額的觸發(fā)價(jià)格分別為4美元、6美元、8美元和10美元，之后每年增長(zhǎng)2.5%，而2021年的CCR配額觸發(fā)價(jià)格被設(shè)定為13美元，并將觸發(fā)價(jià)格的年增長(zhǎng)率提高到了7%。此外，新的價(jià)格調(diào)控機(jī)制ECR被引入，CCR可以看作減排成本高于預(yù)期時(shí)的調(diào)控措施，而ECR則是減排成本低于預(yù)期時(shí)的調(diào)控政策。與價(jià)格下限作用于所有配額不同，由于階梯價(jià)格的設(shè)定，ECR可作用于特定數(shù)量的配額。同時(shí)，ECR可有效消除“水床效應(yīng)”，即一個(gè)地方排放的減少使得另一個(gè)地方排放的增加而產(chǎn)生的“此消彼長(zhǎng)”的現(xiàn)象。ECR通過(guò)階梯價(jià)格減少配額供給，使得由于額外減排造成的配額需求減少而導(dǎo)致價(jià)格下降的壓力，轉(zhuǎn)化為了供給的縮減，從而為市場(chǎng)參與者提供了在配額總量限制下進(jìn)行額外減排的激勵(lì)。
三、運(yùn)行效果
01減排效果明顯。
RGGI區(qū)域?qū)嶋H減排量大大超過(guò)預(yù)期。2009~2016年，RGGI覆蓋范圍內(nèi)的排放量下降了35%。排放量大幅下降的原因一方面得益于RGGI體系之外的因素，如天然氣價(jià)格的降低激發(fā)了廠(chǎng)商的燃料轉(zhuǎn)換行為，另一方面，RGGI的排放總量限制也在一定程度上激勵(lì)企業(yè)提高能效并增加非化石燃料使用比例以完成減排目標(biāo)。此外，RGGI拍賣(mài)收益再投資進(jìn)一步促進(jìn)了排放的減少，能效提高項(xiàng)目以及清潔和可再生能源項(xiàng)目在減排中發(fā)揮了重要的作用，2015年二者分別減少了310萬(wàn)和150萬(wàn)短噸排放。
02經(jīng)濟(jì)效益顯著。
RGGI的實(shí)踐證明了區(qū)域、地方經(jīng)濟(jì)以及能源消費(fèi)者能夠從溫室氣體減排中直接受益。安諾析思國(guó)際咨詢(xún)公司的研究表明，源于以下兩個(gè)方面的共同作用，RGGI在第一和第二控制期分別產(chǎn)生了16億和13億美元的凈現(xiàn)值的經(jīng)濟(jì)收益：正向影響包括RGGI的收益注入商品和服務(wù)以及消費(fèi)者節(jié)省電力和非電力的能源支出;負(fù)向的影響包括發(fā)電企業(yè)由于購(gòu)買(mǎi)配額等產(chǎn)生的凈收益損失。
03配額過(guò)剩仍未消除。
第一控制期，由于化石燃料到天然氣的燃料轉(zhuǎn)化行為、電力需求低迷以及核能和可再生能源的增加，RGGI區(qū)域的排放量持續(xù)低于配額總量，碳價(jià)格在1.86~3.35美元低位徘徊。2014年的改革雖然在短期內(nèi)釋放出了積極的價(jià)格信號(hào)，市場(chǎng)反應(yīng)積極，效果明顯，不僅一級(jí)市場(chǎng)拍賣(mài)數(shù)量和價(jià)格明顯提高，而且二級(jí)市場(chǎng)也比以往更加活躍。但2012~2017年，實(shí)際上排放水平仍然低于配額總量，配額過(guò)剩的現(xiàn)象并未徹底消除，最近一次2017年12月8日的配額拍賣(mài)價(jià)格為3.8美元。
四、經(jīng)驗(yàn)借鑒
電力行業(yè)為中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)納入的首個(gè)行業(yè)，RGGI的制度設(shè)計(jì)、政策優(yōu)化和存在的問(wèn)題為全國(guó)碳市場(chǎng)的完善提供了有益的借鑒。
01保證配額的稀缺性。
配額的稀缺性影響著碳價(jià)格和市場(chǎng)流動(dòng)性，而碳價(jià)格和市場(chǎng)流動(dòng)性是引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號(hào)和碳市場(chǎng)以最低成本減排的重要途徑。中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和排放軌跡存在更大的不確定性，碳市場(chǎng)總量設(shè)定更應(yīng)該寧緊勿松，保證配額的稀缺性。
02建立靈活的調(diào)控機(jī)制。
碳價(jià)格是引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號(hào)，過(guò)低或過(guò)高的碳價(jià)格都不利于企業(yè)根據(jù)碳市場(chǎng)傳遞的價(jià)格信號(hào)進(jìn)行決策。從RGGI經(jīng)驗(yàn)看，調(diào)控政策包括基于供給、基于價(jià)格和延遲時(shí)間框架三種類(lèi)型，全國(guó)碳市場(chǎng)根據(jù)實(shí)際并在考慮傳遞政策信號(hào)的同時(shí)保持市場(chǎng)足夠的靈活性，選擇合適的調(diào)控政策。特別是區(qū)別于普通價(jià)格下限的“硬約束”措施，“軟約束”措施——排放控制儲(chǔ)備機(jī)制更加靈活，同時(shí)能激勵(lì)企業(yè)在配額總量下額外進(jìn)行減排，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了減排效果。
03合理利用拍賣(mài)收入放大碳市場(chǎng)效果。
碳市場(chǎng)拍賣(mài)除了內(nèi)部化溫室氣體排放的外部成本、調(diào)控市場(chǎng)供求關(guān)系的作用外，拍賣(mài)收入的利用更是一種再分配的過(guò)程。RGGI通過(guò)投入其他低碳減排項(xiàng)目和返還消費(fèi)者的方式，一方面通過(guò)能效提高、節(jié)能減排的投資進(jìn)一步擴(kuò)大了碳市場(chǎng)的減排效果;另一方面通過(guò)補(bǔ)貼消費(fèi)者減輕了消費(fèi)者對(duì)于成本轉(zhuǎn)嫁造成的價(jià)格上升的擔(dān)憂(yōu)。從而拍賣(mài)收入給予了政府額外的政策工具進(jìn)行減排投資和成本控制，同時(shí)又有利于贏得公眾對(duì)碳市場(chǎng)的支持。此外，拍賣(mài)收益返還給競(jìng)拍方以激勵(lì)企業(yè)減排技術(shù)改造、減少其他稅種稅率以保持“稅收中性”等，起到了減少稅收扭曲、激勵(lì)企業(yè)減排，降低全社會(huì)的總體成本的作用，也是中國(guó)碳市場(chǎng)合理利用拍賣(mài)收入可選擇的方式。
04獨(dú)立有效、公開(kāi)透明的信息披露和監(jiān)管。
公開(kāi)透明、高質(zhì)量的排放數(shù)據(jù)，是市場(chǎng)交易的基石;真實(shí)的配額交易信息，是市場(chǎng)公平的基礎(chǔ);而獨(dú)立有效的市場(chǎng)監(jiān)管，是市場(chǎng)有序運(yùn)行的保障。RGGI通過(guò)連續(xù)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)真實(shí)記錄排放情況，通過(guò)配額跟蹤系統(tǒng)查看配額市場(chǎng)的相關(guān)信息，同時(shí)通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)定期發(fā)布拍賣(mài)報(bào)告和二級(jí)市場(chǎng)報(bào)告。公眾可以通過(guò)多種方式了解體系的運(yùn)行情況。信息的透明公開(kāi)和民主、獨(dú)立有效的監(jiān)督既保證了主管部門(mén)能廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)建議，又對(duì)限制共謀等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和行政自由裁量權(quán)、有效降低行政管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。
