20世紀70年代以來，對可持續(xù)經(jīng)濟增長模式的思考與研究得到全球關(guān)注，包括對綠色金融立法方面的實踐，而《巴黎協(xié)定》的簽訂標志著全球經(jīng)濟生產(chǎn)開始向綠色、低碳、可持續(xù)轉(zhuǎn)型。全面梳理美國、英國、德國和日本在環(huán)境保護和綠色金融方面的立法，可以為我國綠色金融的立法、實踐和快速發(fā)展提供一些經(jīng)驗借鑒，為實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定法制基礎(chǔ)。
作者安國俊，工作單位：中國社會科學院金融研究所，同時為中國人民大學重陽金融研究院客座研究員。
作者曹超，工作單位：中國人民大學財政金融學院。本文刊于《中國金融》2017年第18期。
20世紀70年代以來，對可持續(xù)經(jīng)濟增長模式的思考與研究得到全球關(guān)注，包括對綠色金融立法方面的實踐，而《巴黎協(xié)定》的簽訂標志著全球經(jīng)濟生產(chǎn)開始向綠色、低碳、可持續(xù)轉(zhuǎn)型。全面梳理美國、英國、德國和日本在環(huán)境保護和綠色金融方面的立法，可以為我國綠色金融的立法、實踐和快速發(fā)展提供一些經(jīng)驗借鑒，為實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展奠定法制基礎(chǔ)。
國際社會達成的氣候公約及綠色金融制度框架
1992年頒布的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，是世界上第一個具有法律約束力的氣候談判國際基本框架，為全球氣候變化談判奠定了堅實的基礎(chǔ)。1977年在日本京都頒布的《京都議定書》，作為定量化減排的重要國際法律文件，使溫室氣體減排成為發(fā)達國家的法律義務。而2015年出臺的《巴黎協(xié)定》則開啟了2020年后全球氣候治理新階段。
世界各國較早就開始了綠色金融的理論研究及實踐，達成了一系列綠色金融制度建設框架，為綠色金融的快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。1992年，為普及和推廣可持續(xù)金融理念，督促金融機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合世界主要銀行和保險公司成立了金融機構(gòu)自律組織。之后，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署分別于1995年和1997年發(fā)布了《聯(lián)合國環(huán)境署保險業(yè)環(huán)境舉措》和《銀行業(yè)、保險業(yè)關(guān)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的聲明》，明確了保險業(yè)和銀行業(yè)的環(huán)境責任，標志著國際金融業(yè)開始系統(tǒng)實施環(huán)境管理體20系。2003年6月，國際金融公司(IFC)聯(lián)合花旗銀行、巴克萊銀行、荷蘭銀行等發(fā)起建立了商業(yè)銀行新標準——赤道原則，花旗銀行等10家銀行率先宣布成為赤道銀行。赤道原則的確立為推進綠色環(huán)保、低碳生產(chǎn)提供了嚴格的行業(yè)準則，成為國際項目融資的新行業(yè)準則。赤道原則官網(wǎng)顯示，目前已有來自37個國家的90家金融機構(gòu)采納赤道原則。2015年在中國人民銀行和英格蘭銀行的聯(lián)合倡議下，G20綠色金融研究小組成立，并于2016年杭州G20峰會上發(fā)布了G20綠色金融綜合報告，以推動綠色金融的發(fā)展和全球合作。
發(fā)達國家綠色金融立法
美國綠色金融立法
自20世紀70年代至今，美國聯(lián)邦政府先后頒布了26部環(huán)保法律，綠色金融理念在這一系列環(huán)保法律中不斷得到體現(xiàn)和強化，綠色金融相關(guān)立法不斷得以完善。1936年頒布的《公共汽車尾氣控制法》可以說是美國綠色金融理念付諸法律實踐的最初表現(xiàn)。1970年頒布的《國家環(huán)境政策法》作為環(huán)保基本立法，突出體現(xiàn)了綠色金融理念。而1970年、1972年分別實施的《清潔空氣法》和《清潔水法》兩部法律，加強了對空氣和水資源的立法保護，是綠色金融立法的具體實踐。1980年，美國的《超級基金法案》(CERCLA)要求企業(yè)必須為其引起的環(huán)境污染承擔責任，這使信貸銀行不得不高度關(guān)注和認真防范由于放貸而可能引起的潛在環(huán)境風險。作為美國重要環(huán)保法律，《超級基金法案》直接催生了綠色信貸和綠色保險制度，是綠色金融立法發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折。
而奧巴馬政府實施的“綠色新政”也有效提升了美國經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ⒃谑澜缟掀鸬搅艘龑Ш褪痉缎Ｈ?009年美國政府先后出臺的促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的《美國復蘇與再投資法案》和《美國清潔能源與安全法案》，兩部法律明確規(guī)定了要推廣清潔能源、提高能源利用效率，通過低碳經(jīng)濟發(fā)展提升美國經(jīng)濟增長，這對美國最早走出2008國際金融危機泥潭，擺脫其不利影響起到了重要作用。
作為聯(lián)邦制國家，美國各州政府擁有較大的獨立立法與行政執(zhí)法權(quán)。各州政府也積極頒布了生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律，以此來推動綠色金融發(fā)展，其中美國加州的環(huán)保、綠色金融立法走在了前列。加州1989年就頒布了《綜合廢棄物管理法令》，以此來推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。2006年頒布的《加利福尼亞州全球變暖解決方案法》，使加州成為美國第一個從法律上約束自己實現(xiàn)減排目標的州。而2010年出臺的《限制二氧化碳排放總量管制與排放交易規(guī)定》，使加州政府成為美國第一個利用市場規(guī)律遏制溫室氣體排放的地方政府。同時加州政府還與我國江蘇省簽署了《新能源與生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，這是中美首個省州之間關(guān)于新能源和生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略合作的框架協(xié)議，推動了中美在環(huán)境保護方面的合作。
英國綠色金融立法
20世紀70年代以來，英國加快了綠色金融相關(guān)立法進程。1972年出臺的《有毒廢物處置法》嚴格規(guī)范了有毒廢物處理標準，其中還涉及綠色信貸理念。作為英國環(huán)保領(lǐng)域的重要立法，1990年頒布的《環(huán)境保護法》規(guī)定企業(yè)必須通過環(huán)境責任評估，才能從金融機構(gòu)獲得綠色信貸。其中2001年英國出臺的《污染預防法》對9000多個企業(yè)生產(chǎn)工藝環(huán)節(jié)的環(huán)境準則進行了嚴格規(guī)定和細化，通過約束企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，降低對環(huán)境的影響破壞。同時，英國也是世界上最早推行低碳發(fā)展和制定低碳經(jīng)濟立法的國家之一，在2003年頒布《我們的能源未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》，在西方國家中最早提出了低碳經(jīng)濟發(fā)展理念。而2008年頒布的《氣候變化法案》是一部推動低碳經(jīng)濟發(fā)展的法律，使英國成為世界上第一個法律明確規(guī)定CO2減排的國家。英國政府還積極推動發(fā)展綠色信貸，采取了相關(guān)促進綠色信貸的激勵措施。2009年頒布的《貸款擔保計劃》，明確了針對中小企業(yè)融資的補貼和擔保機制，鼓勵中小企業(yè)將資金投向綠色創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)，極大地促進了中小企業(yè)綠色生產(chǎn)的資金需求。
同時，英國政府還推動綠色金融機構(gòu)的建設和金融機構(gòu)的“綠色化”，如2003年巴克萊銀行最早宣布加入赤道原則。為了鼓勵更多的社會資本投資于存在市場失效問題的綠色環(huán)保項目領(lǐng)域，英國政府于2012年10月投資成立了英國綠色投資銀行——全球首家專門致力于綠色經(jīng)濟的投資銀行，致力于解決基礎(chǔ)設施融資中市場缺失的問題，通過調(diào)動私人資本來加快向綠色經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，極大地推動了英國綠色金融的快速發(fā)展。
德國綠色金融立法
德國很早就開始對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展制定相關(guān)立法和實踐。20世紀70年代開始，德國制定了一系列的環(huán)境保護立法，這些立法主要遵循了預防原則、污染者付費原則以及合作原則。盡管德國至今也沒有頒布綠色信貸法、綠色保險法或綠色銀行法等綠色金融相關(guān)立法，但德國擁有十分發(fā)達的環(huán)境保護法律體系，并以這些環(huán)境保護法律為基礎(chǔ)，將其循環(huán)經(jīng)濟核心理念貫穿其中，通過推動其循環(huán)經(jīng)濟立法和政策實踐的實施，促進綠色金融的快速發(fā)展。
1972年頒布的《廢棄物管理法》主要針對如何進行廢棄物的有效處理。而在1991年出臺的《包裝條例》，德國政府第一次將其循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展理念體現(xiàn)于環(huán)保立法體系中。德國擁有先進的環(huán)境責任保險制度，1991年頒布的《環(huán)境責任法》極大地擴充了環(huán)境責任險的適用和承包范圍。1996年實施的《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物法》作為德國循環(huán)經(jīng)濟關(guān)鍵綜合性立法，在世界上較早將循環(huán)經(jīng)濟寫入法律。2000出臺的《可再生能源促進法》通過法律明確了要加大對清潔低碳能源的開發(fā)利用。這些相關(guān)法律的實施對綠色信貸的快速發(fā)展提供了法律保證。德國還積極推動綠色保險的法律建設，先后于2007年、2008年頒布了《環(huán)境損害保險一般條款》和《環(huán)境責任保險條款》等環(huán)境保險法律，通過明確環(huán)境責任人的義務和綠色保險種類，解決環(huán)境污染糾紛，來促進綠色保險的發(fā)展。
在綠色金融實踐上，德國政府積極作為，通過優(yōu)惠補貼等措施支持德國復興信貸銀行積極踐行綠色信貸政策。同時，1974年，在德國政府的主導下，成立了世界第一家生態(tài)銀行，這為德國綠色信貸的發(fā)展提供了長期、穩(wěn)定的資金支持。
我國綠色金融立法路徑選擇
完善的法律基礎(chǔ)設施是綠色金融發(fā)展的重要制度保障。我們應充分利用法律的強制性約束來監(jiān)督管理金融機構(gòu)和企業(yè)的市場行為，保障相關(guān)政策落地和激勵機制的發(fā)揮，有效實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
明確銀行等金融機構(gòu)的環(huán)境法律責任
目前我國監(jiān)管部門出臺的綠色信貸政策包括2007的《關(guān)于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，這被認為是中國綠色信貸制度建立的標志。2012年銀監(jiān)會出臺《綠色信貸指引》也對銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸、大力促進節(jié)能減排和環(huán)境保護提出了明確要求;未來應通過修改和增加《商業(yè)銀行法》的相關(guān)條款，對商業(yè)銀行的信貸行為進行相應約束和引導，對其貸款融資項目的環(huán)境風險責任進行具體規(guī)定，從而影響其貸款行為。建議探索將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，并將綠色信貸實施情況關(guān)鍵指標評價結(jié)果、銀行綠色評價結(jié)果作為重要參考，納入相關(guān)指標體系，完善支持綠色信貸等綠色業(yè)務的激勵機制，同時建立抑制高污染、高能耗和產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款的約束機制。探索通過再貸款和建立專業(yè)化擔保機制等措施支持綠色信貸發(fā)展，建立以綠色信貸理念主導的信貸業(yè)務體系和風險管理框架。
積極推動綠色金融工具創(chuàng)新方面的細則落地
首先，完善綠色債券的相關(guān)規(guī)章制度，將各種有助于降低綠色債券融資成本的激勵機制盡快通過制度框架予以明確。加強部門間協(xié)調(diào)，完善并統(tǒng)一我國綠色債券界定標準。作為債券市場的創(chuàng)新品種，綠色債券市場發(fā)展亟待相關(guān)政策的出臺，除了綠色債券和發(fā)行項目標準的界定，在資金投向、信息披露、第三方認證、信用評級、綠色債券指數(shù)、擔保、次級債券與再保險等信用增信工具、環(huán)境效益評價、項目評估和資金使用評價體系等多個方面完善。同時，可以考慮為綠色債券發(fā)行人或投資人提供稅收優(yōu)惠，促進綠色貸款機制、風險權(quán)重優(yōu)惠、審批的快速通道、海外人民幣離岸市場發(fā)行的相關(guān)配套支持等系列政策出臺。另外，我國已經(jīng)相繼出臺綠色金融債、綠色企業(yè)債、綠色公司債發(fā)行指引等制度，從國際經(jīng)驗來看，市政債的發(fā)行可以很好地解決地方政府城鎮(zhèn)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資的問題。未來我國可以考慮出臺相關(guān)制度，在有效防范風險的前提下，允許符合條件的地方通過綠色市政債的發(fā)行，引導投資到綠色基礎(chǔ)設施和環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新推進低碳綠色城市的發(fā)展。
其次，利用保險的產(chǎn)品創(chuàng)新，運用保險對綠色項目的再擔保，提高市場投資者的投資信心。采用強制保險的綠色責任保險制度，降低高污染、高環(huán)境風險企業(yè)的社會污染和金融風險，將企業(yè)是否投保環(huán)境污染責任保險情況，作為獲得綠色信貸等金融服務的重要參考指標，以綠色保險保障地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)體系安全發(fā)展。可嘗試在部分省份、部分行業(yè)推行強制性的綠色保險，積累一定行業(yè)經(jīng)驗后，逐步推向覆蓋全國和更多行業(yè)的綠色保險，形成環(huán)境風險的有效防范和快速轉(zhuǎn)移的風險治理機制。相關(guān)政府部門要主動作為，積極參與制定綠色保險相關(guān)法律，適時出臺環(huán)境污染責任強制保險條例，對環(huán)境污染風險評估和損失賠償標準進行明確與細化。
最后，支持綠色基金方面的政策法規(guī)需要不斷完善。2016年8月七部委聯(lián)合發(fā)文明確支持設立各類綠色發(fā)展基金，實行市場化運作。支持社會資本和國際資本設立各類民間綠色投資基金，通過政府和社會資本合作(PPP)模式動員社會資本參與綠色投資。明確地方政府可通過放寬市場準入、完善公共服務定價、實施特許經(jīng)營模式、落實財稅和土地政策等措施，完善收益和成本風險共擔機制，支持綠色發(fā)展基金所投資的項目。推動完善綠色項目PPP相關(guān)法規(guī)規(guī)章，鼓勵各地在總結(jié)現(xiàn)有PPP項目經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺更加具有操作性的實施細則，鼓勵各級政府以多種形式發(fā)起或參與發(fā)起PPP模式的綠色發(fā)展基金。
建立強制性環(huán)境信息披露機制
通過強制性要求企業(yè)披露其生態(tài)環(huán)保信息，促使企業(yè)改善生產(chǎn)，增強其生態(tài)環(huán)保社會使命感和責任感，引導資金更多投向環(huán)境友好型綠色企業(yè)。將企業(yè)環(huán)境違法違規(guī)信息等企業(yè)環(huán)境信息納入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立企業(yè)環(huán)境信息的共享機制，為金融機構(gòu)的貸款和投資決策提供依據(jù)。完善上市公司環(huán)境信息披露制度，據(jù)統(tǒng)計，目前在滬深交易所3000多家上市公司中，屬于環(huán)保部確定的“國家重點監(jiān)控企業(yè)”的上市公司有160多家，近九成披露了環(huán)境信息，建議進一步加強相關(guān)部門協(xié)調(diào)，提高上市公司信息披露的規(guī)范性、完整性，以便投資者和公眾準確判斷上市公司環(huán)境風險，同時加大對偽造環(huán)境信息的上市公司和發(fā)債企業(yè)的懲罰力度，并以此為契機提高環(huán)境績效。同時，要發(fā)揮綠色金融中介服務機構(gòu)的監(jiān)督、引導、約束和激勵作用。
完善綠色金融風險防范的制度框架
綠色金融的發(fā)展仍處于探索階段，必須建立綠色金融風險防范機制，健全問責制度，制定投融資風險考核機制，引進第三方綠色評估機構(gòu)，加強綠色金融發(fā)展監(jiān)管。制定專門的綠色融資審查體系，對綠色項目的備案和綠色投融資資金的使用方向都要建立考核體系，嚴格監(jiān)督資金的使用方向和影響結(jié)果，培育專業(yè)的第三方綠色評估機構(gòu)，對融資使用狀況進行評估，確保綠色融資資金投向真正的綠色項目。將綠色金融業(yè)務開展成效、環(huán)境風險管理情況納入金融機構(gòu)績效考核體系。依法建立綠色項目投資風險補償制度，通過擔保和保險體系分散金融風險。建立綠色金融信息交流交易平臺，解決綠色金融市場中的信息不對稱問題，有效防范信用風險和流動性風險，加強綠色金融體系本身的抗風險能力，促進綠色金融助力低碳綠色發(fā)展的進程。
制度先行，積極推動綠色金融在地方落地
2017年6月14日的國務院常務會，決定選擇浙江、江西、廣東、貴州和新疆的部分地市，作為綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)，從而推動中國的綠色轉(zhuǎn)型。此次綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)的落地，標志著我國地方綠色金融體系的建設進入實踐階段。未來可通過在5省區(qū)的體制機制探索，積累可復制推廣經(jīng)驗，從而更好發(fā)揮綠色金融助推經(jīng)濟和城市的綠色轉(zhuǎn)型。
但是，我們也應清醒地認識到，在現(xiàn)有宏觀經(jīng)濟形勢和金融改革背景下，我國的綠色發(fā)展仍面臨著諸多投融資方面的挑戰(zhàn)，與國家的綠色低碳發(fā)展目標還存在一定距離。地方在綠色金融改革創(chuàng)新試點過程中，應探索完善相關(guān)法律基礎(chǔ)設施，積極落實環(huán)境責任、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)和綠色信貸優(yōu)先受償?shù)戎贫取Ｍ瑫r完善PPP模式的綠色基金的收益和成本風險共擔機制，完善公共服務定價、實施特許經(jīng)營模式、落實財稅和土地政策等措施，保障社會資本進入的公平性。另外，支持地方和市場機構(gòu)通過專業(yè)化的擔保和增信機制支持綠色債券的發(fā)行，降低綠色債券的融資成本。而如何協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，正確引導投資者的責任投資理念，保障綠色金融參與主體的相關(guān)利益，使得綠色金融自上而下的推廣方式與自下而上的落實方式有效結(jié)合，是發(fā)展綠色金融的主要挑戰(zhàn)之一。
