風(fēng)電是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。目前，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入新的階段，面臨的矛盾和問題涉及深層次的體制和利益關(guān)系。必須高瞻遠(yuǎn)矚，從國家的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，調(diào)動各方面的積極性，認(rèn)真解決目前風(fēng)電發(fā)展面臨的問題，推動我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)走向持續(xù)健康的發(fā)展軌道。

　　風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展得益于三個(gè)方面的政策和措施

　　近年來，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，風(fēng)電裝機(jī)連續(xù)多年翻番增長，已成為全球風(fēng)電裝機(jī)最多的國家。預(yù)計(jì)到2012年年底，全國風(fēng)電裝機(jī)將超過6000萬千瓦，風(fēng)電已成為我國電力的重要組成部分，并同步培育形成了較為完整的風(fēng)電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)鏈，對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

　　回顧我國風(fēng)電發(fā)展的歷程，可以說，主要得益于三個(gè)方面的政策和措施：一是從2003年開始的幾次風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)活動，使風(fēng)電建設(shè)規(guī)模從過去的幾千千瓦級擴(kuò)大到了10萬千瓦級，從根本上改變了人們對風(fēng)電建設(shè)規(guī)模的認(rèn)識;特別是特許權(quán)招標(biāo)明確要求使用國產(chǎn)風(fēng)電機(jī)組設(shè)備，為國內(nèi)風(fēng)電設(shè)備制造企業(yè)發(fā)展提供了可靠的市場保障，帶動了國內(nèi)設(shè)備制造業(yè)的迅速發(fā)展，使我國很快成為了全球風(fēng)電設(shè)備的制造大國。

　　二是根據(jù)風(fēng)能資源條件確定的分區(qū)固定上網(wǎng)電價(jià)政策，使投資者預(yù)先知道投資風(fēng)電場的收益，調(diào)動了投資者投資風(fēng)電的積極性。雖然近來部分地區(qū)難以做到對風(fēng)電發(fā)電量的全額收購，影響了部分風(fēng)電場的收益，但總體來看，風(fēng)電的固定上網(wǎng)電價(jià)政策是促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展的最主要政策。

　　三是隨銷售電價(jià)征收可再生能源發(fā)電附加資金，這是《可再生能源法》規(guī)定的所有用戶都要承擔(dān)的支持可再生能源發(fā)展的義務(wù)。附加資金從初期的每千瓦時(shí)電量2厘、4厘增加到目前的8厘，保障了可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼資金的來源，實(shí)現(xiàn)了全社會共同負(fù)擔(dān)可再生能源發(fā)電高成本的目標(biāo)。

　　風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨新情況新問題

　　隨著風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，風(fēng)電發(fā)展遇到了新的矛盾和問題。

　　過去，我國風(fēng)電發(fā)展的主要制約因素是缺乏風(fēng)電機(jī)組設(shè)備制造能力，所有風(fēng)電場的發(fā)電設(shè)備都要從國外引進(jìn)，風(fēng)電場建設(shè)成本很高，使風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)也很高，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。為此，一段時(shí)間，我們把實(shí)現(xiàn)風(fēng)電設(shè)備的國產(chǎn)化和降低風(fēng)電發(fā)電成本作為主要目標(biāo)，采取以風(fēng)電場的規(guī)模化建設(shè)帶動風(fēng)電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式，以此降低風(fēng)電的發(fā)電成本。可以說，風(fēng)電發(fā)展的階段性目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)了，風(fēng)電設(shè)備的制造已基本實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化，風(fēng)電設(shè)備的生產(chǎn)成本大幅下降，有效降低了風(fēng)電場建設(shè)成本，使風(fēng)電具備了大規(guī)模發(fā)展的條件。但受風(fēng)能資源與用電市場分布不一致的影響，風(fēng)電發(fā)展的制約因素已由過去的設(shè)備制造轉(zhuǎn)變?yōu)榱孙L(fēng)能資源豐富的“三北”(東北、華北、西北)地區(qū)普遍出現(xiàn)了嚴(yán)重的棄風(fēng)問題，特別是在冬季供暖期間，為了滿足供熱需要，需優(yōu)先保障熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組運(yùn)行，占用了夜間的主要電力負(fù)荷空間，使風(fēng)電被迫大量棄風(fēng)，有些地方的棄風(fēng)電量甚至已超過了50%。此外，支持風(fēng)電發(fā)展的政策也暴露了一些問題，對風(fēng)電的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

　　一是風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼問題。雖然風(fēng)電的發(fā)電成本已大幅下降，但從目前的能源價(jià)格來看，在今后一段時(shí)間內(nèi)，風(fēng)電發(fā)電成本仍然高于常規(guī)能源發(fā)電，對風(fēng)電發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)給予優(yōu)惠是世界各國共同的做法，但對優(yōu)惠電價(jià)部分的補(bǔ)貼資金來源和管理方式各有不同。如美國采取的是稅收抵扣政策，規(guī)定給予每千瓦時(shí)風(fēng)電發(fā)電量2.1美分補(bǔ)貼，由風(fēng)電投資者在其上交的稅收中予以抵扣;澳大利亞實(shí)行的是配額制度，規(guī)定售電企業(yè)在其銷售電量中必須有一定比例的可再生能源發(fā)電量，由售電企業(yè)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買可再生能源發(fā)電證書，這需要建立公開透明的發(fā)電市場和綠色電力交易體系;有些國家是向終端用戶隨用電量征收資金，用于補(bǔ)貼風(fēng)電等可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)中高出當(dāng)?shù)仄骄妰r(jià)的部分。德國采取的是后述政策，我國也采取的是這樣的政策。從我國的實(shí)踐看，這種補(bǔ)貼政策在受補(bǔ)貼企業(yè)和補(bǔ)貼資金量少的時(shí)候是比較適宜的，但隨著受補(bǔ)貼企業(yè)和補(bǔ)貼資金量的增加，這種補(bǔ)貼辦法變得很繁瑣，效率也比較低，這是近年來補(bǔ)貼資金發(fā)放緩慢的重要原因。

　　二是風(fēng)力發(fā)電的稅收政策問題。為了支持風(fēng)電的發(fā)展，國家一直對風(fēng)電實(shí)施增值稅減半的征收政策，這既體現(xiàn)了對風(fēng)電場建設(shè)的支持，地方也可以通過風(fēng)電場建設(shè)獲得稅收收入，是較適合風(fēng)電特點(diǎn)的稅收政策。2009年增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型后，風(fēng)電場建設(shè)在短期內(nèi)不能為地方帶來稅收收益，許多地區(qū)為了增加稅收，盲目引進(jìn)風(fēng)電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)制要求風(fēng)電開發(fā)企業(yè)采購本地生產(chǎn)的風(fēng)電設(shè)備，不僅助長了風(fēng)電設(shè)備制造的低水平重復(fù)擴(kuò)張，而且嚴(yán)重?cái)_亂了風(fēng)電正常的建設(shè)秩序。

　　三是風(fēng)電設(shè)備制造的同體化問題。風(fēng)電設(shè)備制造是專業(yè)化很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，是集材料力學(xué)、空氣動力、機(jī)械制造、電力電子為一體的綜合工程，也是建立在試驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)上的科學(xué)。如果沒有扎實(shí)的理論研究基礎(chǔ)、沒有合格的材料和設(shè)備、沒有必需的試驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)，很難生產(chǎn)出合格的風(fēng)機(jī)設(shè)備。我國的風(fēng)電設(shè)備制造是在引進(jìn)國外技術(shù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，技術(shù)的先進(jìn)性、零部件的可靠性、生產(chǎn)人員的素質(zhì)、管理環(huán)節(jié)的嚴(yán)格性都存在差距，風(fēng)電設(shè)備的質(zhì)量問題不容忽視。特別是近年來，風(fēng)電整機(jī)制造企業(yè)的業(yè)務(wù)不斷向零部件生產(chǎn)方面延伸，零部件生產(chǎn)的專業(yè)化水平在下降。

　　一些大型電力集團(tuán)公司也將業(yè)務(wù)延伸到了設(shè)備制造，并要求本集團(tuán)公司投資的風(fēng)電場主要采用本企業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)機(jī)設(shè)備，這不僅造成了不公平的競爭環(huán)境，還將會扼殺風(fēng)電設(shè)備制造的創(chuàng)新能力，不利于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　能源問題是全球可持續(xù)發(fā)展面臨的重大問題，加快實(shí)現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)型，已成為目前國際社會的共識和行動。如丹麥提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴，德國提出到2050年80%的電力來自可再生能源、60%的能源來自可再生能源。目前，丹麥用電量的28%來自風(fēng)電，西班牙用電量的16%來自風(fēng)電，德國用電量的8%來自風(fēng)電，風(fēng)電已經(jīng)在這些國家的電力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要作用，這為全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型樹立了榜樣。

　　我國是發(fā)展中的大國，也是能源消費(fèi)大國，特別是能源結(jié)構(gòu)以煤為主，資源約束和環(huán)境約束都很大。我國發(fā)展面臨的能源問題更為突出，做好可再生能源的發(fā)展工作是緩解我國能源環(huán)境問題的重要選擇。風(fēng)電是目前技術(shù)成熟的可再生能源發(fā)電技術(shù)，已在世界各國得到廣泛應(yīng)用，到2011年年底，全球風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到了2.38億千瓦，風(fēng)電已成為歐洲國家能源轉(zhuǎn)型的重要支撐，也是未來能源技術(shù)的重要制高點(diǎn)。經(jīng)過近年來的努力，我國風(fēng)電發(fā)展已取得了很大成績，與發(fā)達(dá)國家的差距大大縮小，風(fēng)電場建設(shè)規(guī)模和設(shè)備制造能力都位居世界前列，取得這樣的成績來之不易，必須倍加珍惜，繼續(xù)把我國風(fēng)電發(fā)展工作做好。

　　促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要從三方面入手

　　從目前我國風(fēng)電發(fā)展面臨的問題來看，需要從以下三個(gè)方面繼續(xù)努力：一是要提高對風(fēng)電發(fā)展重要性的認(rèn)識。目前，全球經(jīng)濟(jì)正處在重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，主要原因是以化石能源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體系面臨明顯的不可持續(xù)性。化石能源資源的有限性和人類能源需求的無限性之間的矛盾日益突出，化石能源大量消費(fèi)帶來的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，特別是溫室氣體大量排放引起的氣候變暖問題，對人類社會的可持續(xù)發(fā)展影響很大。

　　因此，實(shí)現(xiàn)能源的轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，能源體系將影響經(jīng)濟(jì)體系和社會結(jié)構(gòu)。美國知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、歐盟能源安全和氣候變化顧問JeremyRifkin在其新著的《第三次工業(yè)革命》中提出：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和可再生能源的融合將形成新一輪工業(yè)革命，這將會改變?nèi)藗兊墓ぷ骱蜕罘绞剑l(fā)國際政治和經(jīng)濟(jì)格局的深層次變革。

　　我國是能源消費(fèi)大國，更是煤炭消費(fèi)大國，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重占到了70%，與任何國家相比，我國面臨的能源問題都是最大的。在這樣的形勢下，是繼續(xù)走發(fā)達(dá)國家走過的主要依賴化石能源和技術(shù)的路子，還是積極投身于第三次工業(yè)革命，加快能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)能源跨越式發(fā)展，是一項(xiàng)重大的影響長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策。目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，特別是歐洲國家已經(jīng)開始了實(shí)質(zhì)性的能源轉(zhuǎn)型，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)變。如果不能很好抓住當(dāng)前重要的能源轉(zhuǎn)型機(jī)遇，我國未來能源技術(shù)與發(fā)達(dá)國家的差距將會拉大，這要求我們必須真正從思想上認(rèn)識到發(fā)展可再生能源的重要性。總體來看，我國目前還沒有形成對發(fā)展可再生能源的廣泛共識，更沒有形成積極促進(jìn)可再生能源發(fā)展的共同行動，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為對風(fēng)電等新能源發(fā)展遇到的問題不是積極想辦法解決，而是以種種理由解釋出現(xiàn)這些問題的原因，使風(fēng)電等新能源發(fā)電面臨的制約越來越嚴(yán)重。因此，要切實(shí)推動風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，必須改變這種狀況，制定明確的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)和措施，把促進(jìn)新能源發(fā)展變成全民共識和全民行動。

　　二是要切實(shí)解決風(fēng)電的并網(wǎng)運(yùn)行問題。目前，我國出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的風(fēng)電棄風(fēng)問題，并不代表我國風(fēng)電建設(shè)多了，而是暴露了我國電力管理中的矛盾和問題。到2011年年底，我國發(fā)電總裝機(jī)容量為10.5億千瓦，到2011年的全社會發(fā)電量為4.7萬億千瓦時(shí)，2011年年底我國的風(fēng)電裝機(jī)容量為4700萬千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)容量的4.5%，2011年的風(fēng)電發(fā)電量730億千瓦時(shí)，占全總發(fā)電量的1.5%。而目前丹麥的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的28%，西班牙的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的16%，德國的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的8%。與這些國家相比，我國風(fēng)電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重仍然很低，我國的風(fēng)電建設(shè)不是多了，而是差距還很大。之所以在風(fēng)電比重還很小的情況下，就出現(xiàn)了嚴(yán)重的棄風(fēng)問題，原因是多方面的。首先，風(fēng)電建設(shè)集中在風(fēng)能資源條件好的 “三北”地區(qū)，這些地區(qū)電力負(fù)荷比較小，在當(dāng)?shù)厝肯{是困難的;其次，風(fēng)能資源的間歇和隨機(jī)特性，給電力系統(tǒng)運(yùn)行管理增加了很大的難度，仍靠傳統(tǒng)的管理手段和方法是不能保障風(fēng)電運(yùn)行的，必須要?jiǎng)?chuàng)新管理措施;再次，受發(fā)電計(jì)劃管理體制的制約，仍要保障所有發(fā)電站幾乎平均的利用小時(shí)和發(fā)電量，以及受地方保護(hù)主義的影響，地區(qū)之間電量交換難以自由進(jìn)行，加之上網(wǎng)電價(jià)的審批制度，大大限制了電力市場機(jī)制的作用，也影響了 地區(qū)間電力和電量的合理交換。

　　要解決風(fēng)電的并網(wǎng)運(yùn)行困難問題，需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力。一是要擴(kuò)大風(fēng)電消納的市場范圍。目前，全國總用電量4.7萬億千瓦時(shí)，如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的10%左右，全國需風(fēng)電發(fā)電量約5000億千瓦時(shí)，對應(yīng)的風(fēng)電裝機(jī)可達(dá)2.5億千瓦;如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的約15%，全國需風(fēng)電發(fā)電量約7500億千瓦時(shí)，對應(yīng)的風(fēng)電裝機(jī)可達(dá)3.8億千瓦。從全國來講，風(fēng)電的市場潛力是很大的，要做好風(fēng)電的消納工作，需要加強(qiáng)不同地區(qū)電力交換的能力，擴(kuò)大風(fēng)能資源配置范圍。二是要提高常規(guī)能源發(fā)電機(jī)組的調(diào)峰能力，更好地適應(yīng)風(fēng)電持續(xù)變化的特性，并應(yīng)加強(qiáng)儲能設(shè)施建設(shè)，除必要的抽水蓄能電站外，還要重視儲熱設(shè)施建設(shè)，在城市供熱網(wǎng)絡(luò)中配置必要的儲熱設(shè)施，這比建設(shè)儲電設(shè)施要容易得多。合理釋放熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組的調(diào)峰能力，熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組不能以供熱為由不參與電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)運(yùn)行。三是要加快建立電力市場運(yùn)行機(jī)制，取消發(fā)電量計(jì)劃管理制度，通過競爭方式安排各類機(jī)組的發(fā)電次序，實(shí)行由電力供需決定電價(jià)的機(jī)制，加強(qiáng)智能電網(wǎng)建設(shè)，建立電力輔助服務(wù)機(jī)制，真正形成優(yōu)先利用可再生能源發(fā)電的電力管理體制。

　　三是構(gòu)建科學(xué)和公平公正的市場環(huán)境。推動新能源發(fā)展是能源領(lǐng)域的重大變革，必須創(chuàng)新體制機(jī)制，為新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。雖然風(fēng)電是最為成熟的新能源發(fā)電技術(shù)，但目前風(fēng) 電成本仍然明顯高于常規(guī)能源發(fā)電，需要給予合理的政策支持，加之風(fēng)能資源的間歇和隨機(jī)特性，風(fēng)電在電力市場上的競爭力不強(qiáng)，電力系統(tǒng)的管理者也不樂意更多地消納風(fēng)電，因?yàn)檫@會增加電力系統(tǒng)運(yùn)行的復(fù)雜性。因此，要不斷提高風(fēng)電在電力消費(fèi)中的比重，發(fā)揮風(fēng)電在節(jié)能減排和能源轉(zhuǎn)型中的作用，必須建立科學(xué)的政策體系和公平公正的市場環(huán)境。

　　第一，應(yīng)簡化對風(fēng)力發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制。目前，對風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)仄骄暇W(wǎng)電價(jià)的部分，通過在全部用戶端征收可再生能源發(fā)電附加資金的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。首先將征收的附加資金(目前為每千瓦時(shí)0.008元)上交財(cái)政部，再由財(cái)政部將各個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金撥給項(xiàng)目所在省的財(cái)政廳，省級財(cái)政廳再撥付給省級電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司再結(jié)算給風(fēng)電發(fā)電企業(yè)。這個(gè)程序很繁瑣，需要時(shí)間比較長，特別是附加資金征收率比較低，目前僅為50%左右，補(bǔ)貼資金嚴(yán)重不足。為滿足風(fēng)電不斷增長的需要，要逐步改變目前的風(fēng)電價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，以征收化石能源消費(fèi)稅的方式替代目前的再生能源發(fā)電附加資金，并將風(fēng)電企業(yè)需要的補(bǔ)貼資金從其投資者需上交的稅收中抵扣，這樣可以大大簡化補(bǔ)貼機(jī)制，把資金補(bǔ)貼政策變成稅收政策，更符合市場經(jīng)濟(jì)的原則。

　　第二，要建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場。要促進(jìn)風(fēng)能等新能源開發(fā)利用，必須建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場，加強(qiáng)輸電網(wǎng)建設(shè)，實(shí)行市 場化的電力價(jià)格政策，形成電力可以按資源和價(jià)格優(yōu)勢自由流動的市場環(huán)境，為更多地開發(fā)利用風(fēng)能等可再生能源創(chuàng)造條件。

　　第三，要完善有利于風(fēng)電發(fā)展的稅收制度。我國風(fēng)能資源主要集中在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，風(fēng)能資源是這些地區(qū)的重要資源優(yōu)勢，開發(fā)利用風(fēng)能資源，不僅是增加清潔能源供應(yīng)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要措施，也是變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和脫貧致富的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)這樣的雙重目標(biāo)，需要有科學(xué)合理有效的政策為基礎(chǔ)。風(fēng)電場建設(shè)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，建成后需要的運(yùn)行人員很少，而且主要是高素質(zhì)的技術(shù)人員，風(fēng)電場建設(shè)對地方的就業(yè)貢獻(xiàn)不大，對地方最直接的貢獻(xiàn)是可以增加稅收收入，這是地方支持風(fēng)電建設(shè)的重要原因。

　　要實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展目標(biāo)，必須制定合理的風(fēng)電稅收政策，不能僅考慮風(fēng)電自身的利益，還要考慮風(fēng)電發(fā)展的環(huán)境問題，形成各方面共同支持風(fēng)電開發(fā)利用的環(huán)境。為了體現(xiàn)對邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的支持，在現(xiàn)有的稅收政策框架內(nèi)，可以考慮建設(shè)期增值稅抵扣的部分由中央部分的增值稅承擔(dān)，有效調(diào)動地方支持風(fēng)電建設(shè)的積極性。