實施主體功能區戰略 科學開發我們的家園

馬 凱

　　黨的十七屆五中全會將建設主體功能區提升到國家戰略高度，與區域發展總體戰略共同構成我國區域發展的完整戰略。2010年底，國務院印發了《全國主體功能區規劃》。十一屆全國人大第四次會議通過的“十二五”規劃《綱要》，對未來五年我國推進主體功能區建設的任務作了具體部署。這是使我國走上科學發展軌道的一項重要戰略舉措。

　　一、深刻認識實施主體功能區戰略的重大意義

　　國土空間是人類賴以生存和發展的基礎。一定尺度的國土空間都具有多種功能，但其中必有一種是主體功能。實施主體功能區戰略，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局，確定其主體功能，并據此明確開發方向，控制開發強度，形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。

　　（一）實施主體功能區戰略，是適應我國國土空間特點的必然要求。特定國土空間的資源稟賦和自然屬性，既是經濟社會發展的支撐條件，又是經濟社會發展的限制因素。國土空間開發，必須與其自身屬性和特點相適應。我國的國土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性三個突出特點。這些特點表明：第一，不是所有的國土空間都適宜大規模、高強度的工業化城市化開發，必須根據其自然屬性，合理有序開發。第二，雖然我國國土遼闊，但人口眾多，人均擁有適宜工業化城市化開發的國土空間并不多，必須節約集約開發。第三，不是所有國土空間都可以承擔同樣的功能，都要大規模集聚經濟和人口，必須因地制宜，區分功能，分類開發。

　　改革開放以來，我們不斷探索國土空間開發規律，成效顯著。但由于多種因素的影響，國土空間開發利用中也存在一系列問題，突出表現在：空間結構不合理，經濟分布與資源分布失衡，生產空間特別是工礦生產占用空間偏多，生態空間偏少；耕地面積減少過多過快，已逼近18億畝的“紅線”，保障農產品供給安全面臨重大挑戰；生態系統整體功能退化，一些地區不顧資源環境承載能力肆意開發，帶來森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、沙漠化石漠化嚴重、地質災害頻發等問題，許多國土成了不適宜人居的空間；經濟布局、人口布局與資源環境失衡，一些地區超出資源環境承載能力過度開發，帶來水資源短缺、地面沉降、環境污染加劇等。顯然，舊的開發理念不改變、開發模式不轉換，資源承受不了，環境容納不下，發展難以為繼。

　　實施主體功能區戰略，就是要將適宜大規模、高強度工業化城市化開發的國土空間確定為優化開發或重點開發的城市化地區，使之集聚全國主要的經濟活動和大部分人口，為農產品和生態產品生產騰出更多空間；將不適宜大規模、高強度工業化城市化開發的國土空間確定為限制開發或禁止開發的重點生態功能區，使之成為保障全國生態安全的生態空間；為保障農產品供給安全，防止過度占用耕地，對農產品主產區也要限制大規模、高強度的工業化城市化開發，使之成為保障國家農產品安全的農業空間。說到底，就是要使經濟社會發展遵循自然規律和人類社會發展規律，從而開辟一條科學開發利用國土空間的有效途徑。

　　（二）實施主體功能區戰略，是實現科學發展的重大舉措。首先，有利于全面貫徹落實以人為本的發展理念。實施主體功能區戰略，要求把促進人的全面發展放在第一位，摒棄“只見物、不見人”的發展理念和模式，實現人口、經濟、資源環境的協調，在滿足物質需要的同時滿足人們對環境、生態、健康等多方面需要。其次，有利于促進城鄉、區域的協調發展。長期以來，我們實行以行政區為單元推動經濟發展的方式，這是造成經濟增長與資源短缺和生態環境容量矛盾的重要原因，同時助長了地區間產業趨同和招商引資中的過度競爭，限制了區域分工的形成和發展，阻礙了城鄉、區域經濟的協調發展。實施主體功能區戰略，就是要樹立按區域謀劃發展的理念，突破地區壁壘和行政分割，促進各種生產要素在全國范圍內順暢流動，推動各地區根據不同的資源稟賦和比較優勢，發展各具特色的區域經濟，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的區域經濟新格局。第三，有利于推進經濟發展方式轉變、加快結構優化升級。我國經濟發展方式和經濟結構不合理的原因是多方面的，但國土空間開發模式不合理也是重要因素，且二者互為因果。例如，一些地區超強度開發，嚴重超過了當地資源環境的承載能力；一些地方亂設濫設開發區，城鎮建設遍地開花，不僅侵占了大量良田，而且扭曲了城市結構和經濟布局；一些地方無視自身國土空間條件，盲目攀比上工業項目，造成產業結構趨同和產能過剩。實施主體功能區戰略，就是要通過明確不同區域的主體功能定位，使所有地區都根據功能定位因地制宜。這既有利于把轉變發展方式的各項要求落到實處、解決過度開發隱患，也有利于提高資源空間配置效率，推動產業結構優化升級，實現集約發展、清潔發展和安全發展。第四，有利于提高經濟社會永續發展的支撐能力。不顧資源環境條件的無序發展和殺雞取卵、竭澤而漁的過度開發，已經造成一些地方嚴重的環境污染、生態破壞和資源枯竭。實施主體功能區戰略，就是要前瞻性地謀劃好我國未來十幾億人口、上百萬億元的經濟總量在陸地國土空間和海洋國土空間的分布，并與2.8萬億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協調，把該開發的區域高效集約地開發好，把該保護的區域切實有效地保護好，使有限的國土空間不僅成為當代人的發展基礎，也成為后代人的發展基礎。

　　（三）實施主體功能區戰略，是進行科學調控的重要基礎。實施主體功能區戰略，有利于建立健全科學的調控體系，為實施差別化的區域政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精細及時的空間管理提供了一個可操作、可控制、可監管的基礎平臺。一是政策平臺。在原有的區域政策基礎上，明確不同區域的主體功能，可以為各項政策提供一個統一公平的適用平臺，大大增強區域政策的針對性、有效性和公平性。二是規劃平臺。主體功能區規劃作為戰略性、基礎性、約束性規劃，可以為區域規劃、城市規劃等各類規劃在國土空間開發方面提供重要基礎和依據，有利于增強規劃間的一致性、整體性以及規劃實施的權威性、有效性。三是評價平臺。不同地區國土空間的特點差異很大，對經濟社會發展的制約程度也不同，難以按同一標準去評價。即使在同一個省區內，按照同一個評價體系來考核所轄市縣的發展績效，也難以保證公平。根據主體功能實行各有側重的績效評價，可以提高績效評價的科學性和公正性，有利于形成科學有效的激勵機制。四是管理平臺。可以為建立一個覆蓋全國、統一協調、更新及時、反應迅速、功能完善的國土空間管理系統提供基礎平臺。如果每一平方公里國土空間的主體功能定位都十分清晰，編制一個電子化的空間規劃圖，就有可能做到對照規劃圖在計算機上進行遠程管理，而且可以大大減少管理成本。

　　二、正確把握實施主體功能區戰略的原則和總體布局

　　實施主體功能區戰略，要深入貫徹落實科學發展觀，樹立新的開發理念，調整開發內容，創新開發方式，規范開發秩序，提高開發效率，構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局，促進城鄉之間、區域之間、人與自然之間和諧發展。

　　（一）準確把握主體功能區的分類及其涵義。按開發方式的不同，我國國土空間可分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類；按開發內容的不同，上述四類主體功能區又可以分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三類；按層級劃分可以分為國家和省級兩個層面。優化開發區域是經濟比較發達、人口比較密集、開發強度較高、資源環境問題突出，應該進行優化開發的城市化地區。重點開發區域是有一定經濟基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚人口和經濟的條件較好，應該進行重點開發的城市化地區。限制開發區域包括農產品主產區和重點生態功能區兩類，是應當限制大規模、高強度工業化城市化開發的地區。禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他需要特殊保護、禁止進行工業化城市化開發的重點生態功能區。

　　正確理解以下幾點特別重要：第一，開發與發展既有聯系也有區別。科學合理的開發會促進發展，但過度、盲目、無序的開發不僅不會帶來發展，反而會阻礙發展。第二，主體功能區中的限制開發有著特定的涵義。即特指限制大規模、高強度的工業化城市化開發，并不是限制所有的開發活動。將農產品主產區和重點生態功能區確定為限制開發區域，并不是限制發展，而是為了更好地保護農業生產力和生態產品生產力。第三，主體功能不等于唯一功能。明確一定區域的主體功能及其開發的主體內容和發展的主要任務，并不排斥該區域發揮其他功能。城市化地區的主體功能是提供工業品和服務產品，集聚人口和經濟，但也必須保護好區域內的基本農田等農業空間，保護好森林、草原、水面、濕地等生態空間，也要提供一定數量的農產品和生態產品。農產品主產區和重點生態功能區，主體功能是提供農產品和生態產品，保障國家農產品供給安全和生態系統穩定，但也允許適度開發能源和礦產資源，允許發展那些不影響主體功能定位、當地資源環境可承載的產業，允許進行必要的城鎮建設。

　　（二）牢固樹立科學的開發原則。實施主體功能區戰略，必須以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，以促進經濟結構調整為戰略任務，堅持以下原則：一是優化結構。空間結構是經濟結構和社會結構的空間載體，在一定程度上也決定著發展方式及資源配置效率。當前空間結構不合理、空間效率不高已經成為影響科學發展的重大矛盾和問題，必須把國土空間開發的著力點放到調整和優化空間結構、提高空間利用效率上，從占用土地的外延擴張為主轉向調整優化空間結構為主，按照生產發展、生活富裕、生態良好的要求，逐步擴大綠色生態空間、城市居住空間、公共設施空間，保持農業生產空間，合理壓縮工礦建設空間和農村居住空間。二是保護自然。要根據國土空間的不同特點，以保護自然生態為前提、以資源承載能力和環境容量為基礎進行有度有序開發，走人與自然和諧發展道路。工業化和城市化要建立在對資源環境承載能力的綜合評價基礎上，礦產資源開發和交通等基礎設施建設要避免對農業、生態環境帶來不利影響。在水資源嚴重短缺、生態脆弱、生態系統重要、環境容量小、自然災害危險性大的地區，要嚴格控制工業化城市化開發，適度控制其他開發活動，緩解開發活動對自然生態的壓力。三是集約開發。目前城市建設空間和工礦建設占用空間偏多，單位面積產出率較低，城市和建制鎮建成區人口密度呈下降趨勢。要改變這種不合理的開發模式，把提高空間利用效率作為國土空間開發的重要任務，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，走空間集約發展道路。要把城市群作為推進城市化的主體形態，其他城市化地區要依托現有城市集中布局、據點式開發。城市發展要充分利用現有建成區空間，提高單位面積產出率。集約建設農村基礎設施和公共服務設施，盡可能利用既有交通走廊進行交通建設。四是協調開發。在國土空間開發中，必須統籌兼顧人口、經濟、資源環境的空間均衡。遵循人口與經濟相協調的原則，集聚經濟的區域要同時集聚相應規模的人口，促進縮小區域間人均收入差距。遵循人口、經濟與資源環境相協調的原則，集聚人口和經濟的規模不能超出資源環境承載能力，避免過度開發。遵循統籌城鄉發展的原則，城市建設必須為農村人口進入城市預留生活空間，將城市基礎設施和公共服務設施向農村延伸。五是陸海統籌。要強化海洋意識，把握好陸地國土空間與海洋國土空間的統一性，以及海洋系統的相對獨立性，處理好陸地開發與海洋開發的關系，使陸地國土空間的開發與海洋國土空間的開發相協調。沿海地區集聚人口和經濟的規模要與海洋環境承載能力相適應，統籌考慮海洋環境保護與陸源污染防治。海洋主體功能區的劃分要與陸地國土空間的主體功能區相協調。

　　（三）明確實施主體功能區戰略的目標和任務。按照到2020年主體功能區布局基本形成的總體要求，中期目標是：空間開發格局清晰、空間結構得到優化、空間利用效率提高、區域發展協調性增強、可持續發展能力提升。要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”。一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。就是以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。這一戰略實質上是要形成一種“集中——均衡”式的國土空間開發模式。所謂集中，是指在較小區域范圍內集中開發，促進產業集聚發展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規模、高強度的工業化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內，形成若干個人口經濟密集的城市化地區，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區域發展的新增長極，逐步縮小區域差距。二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。就是構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局。這一戰略主要考慮到東北平原、黃淮海平原等7個區域，是我國糧食主產區和重要的商品糧基地，也是優勢農產品產業密集區，具有發展糧棉油等大宗農產品的優勢。同時劃出23個優勢農產品產業帶，主要是從優化我國農業生產布局出發，引導不同地區發展不同特點的優勢產品，以便促進農業區域化布局、專業化生產和規模化經營。這對于保障全國耕地數量質量和農產品供給安全至關重要。三是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。就是以青藏高原生態屏障、黃土高原——川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。這一戰略把國家生態安全作為國土空間開發的重要戰略任務和發展內涵，充分體現了尊重自然、順應自然的開發理念，是實現中華民族永續發展的必然要求。

　　三、加快完善實施主體功能區戰略的政策措施

　　按照中央“十二五”規劃《建議》提出的要求，“基本形成適應主體功能區要求的法律法規、政策和規劃體系，完善績效考核辦法和利益補償機制，引導各地區嚴格按照主體功能定位推進發展”。近期，要著力完善分類管理的政策體系，形成符合主體功能定位的利益導向機制。

　　（一）財政政策。一是加大均衡性轉移支付力度。中央財政要繼續完善激勵約束機制，加大獎補力度，引導并幫助地方建立基本財力保障制度，增強限制開發區域基層政府實施公共管理、提供公共服務和落實各項民生政策的能力，加大對重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的均衡性轉移支付力度。省級財政要完善省對下轉移支付，建立省級生態環境補償機制。二是鼓勵探索建立地區間橫向援助機制。生態環境受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償。三是切實加大各級財政對自然保護區的投入力度。

　　（二）投資政策。將現行政府預算內投資主要按領域安排，調整為按主體功能區安排與按領域安排兩個部分。按主體功能區安排的投資，主要用于支持國家重點生態功能區和農產品主產區的發展。實施國家重點生態功能區保護修復工程，每五年統籌解決若干個國家重點生態功能區民生改善、區域發展和生態保護問題，根據規劃和建設項目的實施時序，按年度安排投資數額。按領域安排的投資，也要符合各區域的主體功能定位和發展方向。

　　（三）產業政策。一是修訂《產業結構調整指導目錄》、《外商投資產業指導目錄》和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》等政策法規，進一步明確不同主體功能區鼓勵、限制和禁止的產業。二是編制專項規劃、布局重大項目，必須符合各區域的主體功能定位。重大制造業項目原則上應布局在優化開發和重點開發區域，并區分情況優先在國家重點開發區域布局。在資源環境承載能力和市場允許的情況下，依托能源和礦產資源的資源加工業項目，優先在中西部國家重點開發區域布局。三是建立市場退出機制，對限制開發區域不符合主體功能定位的現有產業，要通過設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換等手段，促進產業跨區域轉移或關閉。

　　（四）土地政策。按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，科學確定各類用地規模。要確保耕地數量和質量，嚴格控制工業用地增加，適度增加城市居住用地，逐步減少農村居住用地，合理控制交通用地增長。要嚴格控制優化開發區域建設用地增量，適當擴大重點開發區域建設用地規模；嚴格控制農產品主產區建設用地規模，嚴禁重點生態功能區改變生態用途的土地供應。探索完善城鄉之間建設用地增減掛鉤、城鄉之間人地掛鉤、地區之間人地掛鉤的政策。

　　（五）人口政策。一是優化開發和重點開發區域除人口已超過承載能力的一些大城市和特大城市外，其他有條件的城市和小城鎮，都要實施積極的人口遷入政策，加強人口集聚和吸納能力建設，放寬戶口遷移限制，將在城市有穩定職業和住所的流動人口逐步實現本地化，并引導區域內人口均衡分布。二是限制開發和禁止開發區域要實施積極的人口退出政策，增強勞動力跨區域轉移就業的能力，鼓勵人口到重點開發和優化開發區域就業并定居，引導區域內人口向縣城和中心鎮集聚。三是改革戶籍管理制度，逐步統一城鄉戶口登記管理制度。

　　（六）環境政策。一是實施差別化的污染排放控制。優化開發區域和重點開發區域要大幅度減少污染物排放量，限制開發區域要實現污染物排放總量持續下降和環境質量狀況達標，禁止開發區域要確保污染物的“零排放”。為此要實行差別化的排污許可證管理，優化開發區域要嚴格限制，重點開發區域要合理控制，限制開發區域要從嚴控制，禁止開發區域不得發放。二是實施差別化的產業準入標準。優化開發區域要按照國際先進水平，實行嚴格的產業準入環境標準。重點開發區域要按照國內先進水平，根據環境容量逐步提高產業準入環境標準。農產品主產區要按照保護和恢復地力的要求設置產業準入環境標準，重點生態功能區要按照生態功能恢復和保育原則設置產業準入環境標準。禁止開發區域要按照強制保護原則設置產業準入環境標準。

　　（七）績效評價。要按照不同區域的主體功能定位，實行各有側重的績效考核評價辦法。對優化開發區域，要實行轉變經濟發展方式優先的績效評價。對重點開發區域，要實行工業化和城市化水平優先的績效評價。對限制開發的農產品主產區，實行農業發展優先的績效評價。對限制開發的重點生態功能區，要實行生態保護優先的績效評價。對禁止開發區域，要根據法律法規和規劃要求，按照保護對象確定評價內容。考核結果作為地方黨政領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。