中國碳減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困境,不在于政策工具的設(shè)計(jì),而是區(qū)域目標(biāo)分解的依據(jù)缺乏

　　作為全球經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,中國已明確提出到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的戰(zhàn)略目標(biāo),并作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃,并制定了相應(yīng)的國內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、考核辦法。就政府可以使用的政策工具而言,先行的歐美國家已為我們提供了較為豐富的政策工具集合,例如提高現(xiàn)有能源效率、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),調(diào)整工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu),征收碳稅,鼓勵和引導(dǎo)居民消費(fèi)行為模式的轉(zhuǎn)變等。因此,我國實(shí)施碳減排目標(biāo)的難點(diǎn),不在于工具的匱乏,而是面對各省區(qū)的地方政府,如何將目標(biāo)分解,有效貫徹實(shí)施。

　　國內(nèi)外學(xué)者在研究不同國家在全球碳減排問題上的責(zé)任劃分時,其理論依據(jù)是基于公平性原則,各個參與碳交易市場的國家的二氧化碳減排邊際成本等于邊界收益。決定一國二氧化碳減排邊際成本和收益的因素主要是人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等,概況而言就是一個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的最終消費(fèi)量,簡單講就是生產(chǎn)越多、消費(fèi)越多則碳排放越多,應(yīng)該承擔(dān)的減排任務(wù)就越大。以此依據(jù)測算,經(jīng)濟(jì)大省的廣東、江蘇、浙江,人口密集的山東、河南將成為減排的重點(diǎn),就此制定相應(yīng)的政策就應(yīng)該能夠保證減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　但是,以GDP和人口為依據(jù)進(jìn)行的減排任務(wù)省級分解是難以達(dá)到預(yù)期效果的,究其原因有兩個方面。其一,就單個省份而言,其并不構(gòu)成一個完整的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),本省生產(chǎn)的產(chǎn)品可能大都是被其他區(qū)域所消費(fèi)。GDP較高的省份都位于東部地區(qū),制造業(yè)發(fā)達(dá),生產(chǎn)技術(shù)和勞動水平相對較高,技術(shù)升級難度較大,減排潛力有限;而生產(chǎn)效率相對落后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待提升的省份,減排任務(wù)卻很低,恰恰是最具減排潛力的省份。其二,基于省份并非完整經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí),將碳減排任務(wù)分解到省的層面,必然引發(fā)省級之間的競爭,這將導(dǎo)致發(fā)達(dá)省份在全面推行低碳經(jīng)濟(jì)的同時,將高碳排產(chǎn)業(yè)遷移到減排責(zé)任較輕的省份,從而完成減排目標(biāo),或者以犧牲GDP的方式保證減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總體來看,如何對減排目標(biāo)進(jìn)行有效分解,現(xiàn)有的理論依據(jù)還略顯匱乏。

　　中國的碳減排應(yīng)打破省級之間的有形壁壘,在多種區(qū)域?qū)用嫘纬蓞f(xié)作,構(gòu)建自組織減排系統(tǒng)

　　將國家的碳減排戰(zhàn)略目標(biāo)分解到具體的區(qū)域加以實(shí)現(xiàn),可行的理論依據(jù)在于,必須將目標(biāo)建立在一個將人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)在一起的有機(jī)區(qū)域系統(tǒng)中,這個系統(tǒng)要涵蓋第一、第二和第三產(chǎn)業(yè),并且比重合理,城市布局均衡,區(qū)域內(nèi)部貿(mào)易流通順暢,能夠基本形成一個區(qū)域自組織能源循環(huán)系統(tǒng)。顯然,單靠一個省份是很難實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的,突破省際之間的有形壁壘是實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的可行途徑,具體而言可以通過“經(jīng)線整合”、“緯線整合”與“都市圈整合”三種模式加以實(shí)現(xiàn)。

　　1、“經(jīng)線整合”。我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),城市化和工業(yè)化水平較高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有趨同性,產(chǎn)業(yè)集群較為普遍,集群升級帶來的產(chǎn)業(yè)鏈提升以及新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會極大地提高該區(qū)域的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。另一方面,東部地區(qū)也是人口集聚區(qū),通過優(yōu)化城市布局,推進(jìn)低碳生活方式,也必然在消費(fèi)環(huán)節(jié)達(dá)到碳減排目標(biāo)。中部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富,GDP中資源類產(chǎn)品的比重較大,并主要是由其他省份的工業(yè)來消化吸收,因此減排的潛力主要集中在非礦山開采類的工業(yè)領(lǐng)域和生活消費(fèi)領(lǐng)域。西部地區(qū)地廣人稀,資源豐富,減排壓力較小,要防止碳強(qiáng)度高的產(chǎn)業(yè)過度遷入。

　　2、“緯線整合”。碳減排過程中不能回避的一個關(guān)鍵問題就是產(chǎn)業(yè)的遷移和轉(zhuǎn)型,要有序地形成產(chǎn)業(yè)的遷移和發(fā)展,就需要形成一個綜合不同梯度發(fā)展水平的復(fù)合經(jīng)濟(jì)區(qū)域。因此以緯度進(jìn)行區(qū)域劃分將全國分為北中南三個產(chǎn)業(yè)帶,實(shí)施區(qū)域內(nèi)部統(tǒng)籌發(fā)展。以環(huán)渤海產(chǎn)業(yè)帶為龍頭,河北、山西為腹地,新疆、青海為后部,形成北部區(qū)域;以長三角為龍頭,山東、河南、安徽、江西、武漢為腹地,重慶、四川、西藏為后部,形成中部區(qū)域;以珠三角、港澳為龍頭,以廣西為腹地,云貴為后部,形成南部區(qū)域,上述三個大的區(qū)劃可以兼顧產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)與發(fā)展,有效的實(shí)施碳減排計(jì)劃。

　　無論“經(jīng)線”還是“緯線”都涉及眾多的省份,要將碳減排落到操作層面,除了戰(zhàn)略層面的區(qū)域協(xié)調(diào)外,還可以立足小區(qū)域的都市圈劃分明確具體的任務(wù),也更便于區(qū)域之間的協(xié)調(diào),國家先后確立的川渝都市圈、武漢都市圈、京津冀都市圈、遼中南都市圈等十大都市圈,既可以作為區(qū)域能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的試點(diǎn),也可以成為大區(qū)域碳減排的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),確保碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　中國碳減排政策實(shí)施的關(guān)鍵在于地方政府之間的協(xié)調(diào),這種協(xié)調(diào)是一種博弈下的均衡再造

　　我國的地方政府不僅是中央政府的地方機(jī)構(gòu),更是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃者和實(shí)施者。縱觀中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,地方政府作為政府和民眾之間的中間樞紐組織,已具有了越來越強(qiáng)的自主性和能動性,面對中國的碳減排問題時更是如此。碳減排對于具體企業(yè)而言,短時期內(nèi)必然形成成本提升所帶來的收益下降,這勢必影響到當(dāng)?shù)氐腉DP增長與居民就業(yè),因此地方政府必然在減排問題上存在顧慮。為了降低減排所對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成本,地方政府會采取產(chǎn)業(yè)外遷的策略,將減排壓力傳遞到GDP總量落后的區(qū)域;為在規(guī)定時限內(nèi)完成減排任務(wù),地方政府會采用限產(chǎn)、停產(chǎn)的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。此外,部分省份之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相似,地方政府會采用觀望策略,獲得后發(fā)優(yōu)勢,最大限度保障本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　因此,中國實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)需要地方政府之間的協(xié)調(diào),但這種協(xié)調(diào)不是單純的計(jì)劃實(shí)施與行政管制,而是立足于市場競爭和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所體現(xiàn)出的博弈。在以往的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,地方政府已經(jīng)在區(qū)域協(xié)調(diào)和分工過程中形成了動態(tài)的均衡態(tài)勢,不同省份在國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分工中擔(dān)當(dāng)了不同的角色,在三大產(chǎn)業(yè)和行業(yè)分布中形成了較有競爭優(yōu)勢的結(jié)構(gòu)。隨著全球氣候變化和金融危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)帶來的巨大影響,新一輪的產(chǎn)業(yè)升級和調(diào)整已經(jīng)開始,也給地方政府帶來了新的發(fā)展契機(jī),因此一輪新的博弈又將展開,如何圍繞經(jīng)、緯和都市圈完成大區(qū)域范疇的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和發(fā)展,這將更多依賴地方政府全局觀念下的產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃銜接。