坎昆會(huì)議召開(kāi)之時(shí)，在操作層面上具有“破冰”意義的中國(guó)第一部應(yīng)對(duì)氣候變化地方政府法規(guī)——《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》亦頒布實(shí)施兩月。該辦法是2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》以來(lái)，我國(guó)在構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中最重要的成果之一。

　　回顧這一法規(guī)誕生的背景、兩個(gè)月來(lái)的實(shí)施效果，有助于進(jìn)一步明晰和校正中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法制化進(jìn)程。

　　首部應(yīng)對(duì)氣候變化地方立法

　　據(jù)青海省氣象局的監(jiān)測(cè)研究，1961年到2008年的47年中，青海省年平均氣溫呈明顯上升趨勢(shì)，升溫率為每10年0.35℃，明顯高于全球0.13℃和全國(guó)0.16℃的升溫率。

　　在全球氣候最敏感區(qū)域之一的青藏高原誕生并實(shí)施我國(guó)第一部應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府法規(guī)，被視為向國(guó)際社會(huì)展示了中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，也正式宣告了中國(guó)老百姓的生活真正在法律層面上因?yàn)闅夂蜃兓淖儭?/FONT>

　　接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)，青海省氣象局副局長(zhǎng)王莘介紹，生態(tài)地位極為特殊的青藏高原日益成為我國(guó)乃至全球氣候變化的關(guān)注焦點(diǎn)。今年夏天是青海省有氣象記錄以來(lái)最熱的一個(gè)夏天，青海多個(gè)地方均創(chuàng)下了新的最高氣溫歷史極值。而且，青海氣候未來(lái)還將有進(jìn)一步增暖的趨勢(shì)。以變暖為特征的氣候變化不僅改變了青藏高原的自然生態(tài)環(huán)境，也改變了人們的生產(chǎn)生活。

　　受氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)共同影響，位于青藏高原東部的青海省境內(nèi)近年來(lái)出現(xiàn)了冰川退縮、凍土融化、濕地萎縮、土地沙化和水土流失等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，并越來(lái)越顯著地影響到這一地區(qū)乃至中國(guó)和相關(guān)國(guó)家地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和人們的生產(chǎn)生活。

　　中國(guó)氣象局政策法規(guī)司司長(zhǎng)王志強(qiáng)表示，作為青藏高原兩個(gè)主要省級(jí)行政區(qū)之一的青海省是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，分布有眾多生態(tài)功能區(qū)，被稱(chēng)為“亞洲水塔”、“地球之腎”，也是中國(guó)乃至全球氣候變化的“敏感區(qū)”和“啟動(dòng)區(qū)”。從這個(gè)意義上講，青藏高原在全球應(yīng)對(duì)氣候變化工作中具有重要的戰(zhàn)略地位。辦法的出臺(tái)和實(shí)施，將從法制層面進(jìn)一步提升青藏高原應(yīng)對(duì)氣候變化的能力和水平。

　　“而從全球范圍來(lái)看，應(yīng)對(duì)以變暖為特征的氣候變化，已是全人類(lèi)和國(guó)際社會(huì)共同面對(duì)的迫切問(wèn)題和挑戰(zhàn)。”王志強(qiáng)說(shuō)。《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》的出臺(tái)和實(shí)施，是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)氣候變化工作法制化的一個(gè)標(biāo)志，也是2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》以來(lái)，我國(guó)在構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系中的一個(gè)重要成果。

　　政府是應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任主體

　　應(yīng)對(duì)氣候變化是系統(tǒng)工程，需多種措施綜合實(shí)施。王志強(qiáng)分析，其中，法律、法規(guī)具有基礎(chǔ)性作用。作為我國(guó)第一部應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府法規(guī)，《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是明確了氣候變化的責(zé)任主體。

　　本刊記者了解到，該辦法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府是應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任主體。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織、協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的重大問(wèn)題，督促轄區(qū)內(nèi)落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化工作目標(biāo)和措施。

　　談及此，青海省人民政府法制辦副主任賈小煜介紹，按照辦法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全推動(dòng)綠色發(fā)展的政策體系，加大綠色投入，在全社會(huì)樹(shù)立和強(qiáng)化綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)的理念。同時(shí)，辦法還對(duì)適應(yīng)氣候變化的主要措施、減緩氣候變化的主要工作內(nèi)容、應(yīng)對(duì)氣候變化的保障措施進(jìn)行了明確。

　　賈小煜表示，該辦法雖然是一個(gè)綜合性法規(guī)，但其與國(guó)家的行政立法、環(huán)境保護(hù)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收等方面的專(zhuān)項(xiàng)法律是對(duì)接的。這也就是說(shuō)，如果相關(guān)政府和工作人員在執(zhí)行該辦法中出現(xiàn)失誤，那么將根據(jù)出現(xiàn)的失誤，尋求相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

　　王志強(qiáng)介紹，近年來(lái)，在應(yīng)對(duì)氣候變化體制、機(jī)制建設(shè)方面，不少地方還存在部門(mén)職責(zé)不清，權(quán)利、義務(wù)不明，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)機(jī)制、持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制還不健全，預(yù)測(cè)報(bào)告、預(yù)測(cè)意見(jiàn)權(quán)威發(fā)布渠道尚未法定化等諸多問(wèn)題。“通過(guò)加強(qiáng)立法對(duì)政府應(yīng)對(duì)氣候變化的職能進(jìn)行規(guī)范，是提高政府科學(xué)應(yīng)對(duì)氣候變化工作能力的一個(gè)重要基礎(chǔ)性工作”。

　　厘清公眾的權(quán)利和義務(wù)

　　“《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》也明確了應(yīng)對(duì)氣候變化是公眾、是我們每一個(gè)人需要參與的百姓事，這是首部應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府法規(guī)所具有的另一個(gè)重要意義。”王志強(qiáng)說(shuō)。

　　據(jù)了解，辦法規(guī)定，應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制為“政府引導(dǎo)、部門(mén)合作、推進(jìn)企業(yè)行動(dòng)、全社會(huì)共同參與”。

　　同時(shí)，縣級(jí)以上人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃、水資源規(guī)劃和水土保持等規(guī)劃時(shí)，除了征求有關(guān)單位、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者、氣象部門(mén)的意見(jiàn)外，還要征求公眾意見(jiàn)，并進(jìn)行科學(xué)論證，充分考慮氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。

　　該辦法還涉及到了農(nóng)牧民生產(chǎn)方式。青海省將堅(jiān)持以草定畜、控制草原載畜量，擴(kuò)大森林覆蓋率、發(fā)展碳匯林業(yè)，遏制生態(tài)環(huán)境退化，增強(qiáng)農(nóng)田、草原和森林的碳匯功能。

　　而在老百姓生活方式等方面，按照辦法中的規(guī)定，政府等相關(guān)部門(mén)要幫助農(nóng)民提高秸稈綜合利用技能，禁止露天焚燒秸稈和其他燒荒活動(dòng)，并在農(nóng)村牧區(qū)推進(jìn)改水、改廁、改圈工作，以提高糞便處理和沼氣利用普及率；教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)將應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)知識(shí)納入中小學(xué)教育教學(xué)內(nèi)容，使氣候變化教育內(nèi)容成為公民素質(zhì)教育的組成部分；政府等相關(guān)部門(mén)要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)居民用戶(hù)使用節(jié)能產(chǎn)品，等等。

　　王志強(qiáng)指出，有關(guān)公民教育和老百姓生產(chǎn)、生活方式等方面的內(nèi)容以往在我國(guó)的一些產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)輿論導(dǎo)向中雖有所體現(xiàn)，但在操作性較強(qiáng)的地方政府立法中卻是首次明確。可以說(shuō)，我國(guó)老百姓的生活在法律層面上將因?yàn)闅夂蜃兓_(kāi)始真正改變了。

　　“目前，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作最迫切的任務(wù)就是構(gòu)建符合國(guó)際、國(guó)內(nèi)實(shí)際的應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系，國(guó)家有關(guān)部門(mén)和不少地方正在加快這方面的立法工作。相信今后我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作不僅會(huì)越來(lái)越有法可依，而且也會(huì)引導(dǎo)老百姓更科學(xué)、和諧、綠色地開(kāi)展生產(chǎn)、生活。”王志強(qiáng)說(shuō)。

　　“辦法”實(shí)施兩月觀(guān)察

　　“《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》頒布實(shí)施兩個(gè)月來(lái)已經(jīng)產(chǎn)生了社會(huì)反響。這部法規(guī)有效提升了社會(huì)公眾對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的重視和意識(shí)。”王莘說(shuō)。

　　王莘告訴本刊記者，兩個(gè)月來(lái)，青海省各級(jí)地方政府在該辦法的帶動(dòng)下，在工作中更顯著地體現(xiàn)出對(duì)氣候變化規(guī)律的尊重以及對(duì)氣候資源科學(xué)合理的應(yīng)用。

　　以玉樹(shù)地震災(zāi)區(qū)的重建工作為例，重建工作伊始，氣象部門(mén)首先對(duì)玉樹(shù)地區(qū)的氣候資源進(jìn)行了全面、科學(xué)評(píng)估，受災(zāi)群眾新居建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、建筑技術(shù)應(yīng)用、災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等重基礎(chǔ)工作全部建立在氣候資源的全面、科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上，力求實(shí)現(xiàn)氣候資源的可持續(xù)、科學(xué)利用。青海省內(nèi)其他地方和政府在上項(xiàng)目、干工程、推進(jìn)節(jié)能減排放工作時(shí)也益發(fā)體現(xiàn)出應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任意識(shí)。

　　據(jù)了解，作為應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府立法，該辦法亦引起了國(guó)內(nèi)兄弟省市的高度關(guān)注，安徽、浙江等省先后派專(zhuān)人赴青海省有關(guān)部門(mén)了解該辦法的立法情況。目前，除了全國(guó)人大將應(yīng)對(duì)氣候變化列為立法工作重點(diǎn)外，國(guó)內(nèi)多個(gè)省、區(qū)、市也正在著力加快推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化地方立法工作。

　　“相比于國(guó)家大法，應(yīng)對(duì)氣候變化地方立法應(yīng)當(dāng)更加體現(xiàn)可操作性和約束力。”青海民族大學(xué)法學(xué)院教授張立說(shuō)。專(zhuān)注于環(huán)境法研究的張立是青海省會(huì)西寧市政府法制辦的立法咨詢(xún)專(zhuān)家。

　　他認(rèn)為，雖然實(shí)現(xiàn)了立法突破，但該辦法還缺乏體現(xiàn)法律強(qiáng)制力和約束性的責(zé)任條款。辦法與國(guó)家的行政立法、環(huán)境保護(hù)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、稅收等專(zhuān)項(xiàng)法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，能夠?qū)で笙嚓P(guān)專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)政府和工作人員在執(zhí)行辦法中出現(xiàn)的失誤進(jìn)行問(wèn)責(zé)，但這種問(wèn)責(zé)還很籠統(tǒng)，難以對(duì)出現(xiàn)失誤的責(zé)任主體進(jìn)行具有強(qiáng)制力和約束性的法律責(zé)任追究。這將是我國(guó)今后應(yīng)對(duì)氣候變化立法應(yīng)著重探索和加強(qiáng)的方面。

　　此外，張立還認(rèn)為，今后我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的引導(dǎo)作用。

　　“拿燒荒和露天焚燒秸稈來(lái)說(shuō)，法律既然禁止農(nóng)民這樣做，就要從另一個(gè)方面找出解決這些問(wèn)題的途徑。這其中，就可以借助市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。在應(yīng)對(duì)氣候變化法律中，可以明確體現(xiàn)市場(chǎng)導(dǎo)向，政府可對(duì)解決這類(lèi)問(wèn)題的部門(mén)和個(gè)人提供資金、政策扶持，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)研發(fā)綠色新技術(shù)、變廢為寶，進(jìn)而進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作形成產(chǎn)業(yè)。”

　　王莘則認(rèn)為，應(yīng)對(duì)天氣變化雖然政府是責(zé)任主體，但政府應(yīng)發(fā)揮的作用是主導(dǎo)而不是包辦，也無(wú)法包辦。如何通過(guò)立法進(jìn)一步有效調(diào)動(dòng)每一個(gè)人，增強(qiáng)社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，這也是中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作步入法制化需要迫切解決的一個(gè)重大課題。