當(dāng)前，隨著美國新任特朗普政府立場的倒退和歐盟的后勁不足，以及國際氣候秩序和格局的不斷演化，全球氣候治理正在邁入一個全新的“3.0時代”。
從假說到進(jìn)程：發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)
從法國科學(xué)家傅里葉19世紀(jì)初提出關(guān)于溫室效應(yīng)的假說，到全球氣候變化進(jìn)入政治和公眾的視野，經(jīng)歷了漫長而曲折的過程。一般認(rèn)為，氣候變化問題首次受到國際社會普遍關(guān)注是在1979年，世界氣象組織(WMO)在日內(nèi)瓦召開了第一屆世界氣候大會，會議號召各國政府“預(yù)見和防止可能對人類福利不利的潛在的人為氣候變化”，并于1980年和國際科學(xué)委員會(ICSU)共同發(fā)起世界氣候研究項目(WCRP)。1988年，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)聯(lián)合建立了迄今為止最大也是最有影響力的氣候變化研究、評估和咨詢機(jī)構(gòu)——政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，并陸續(xù)發(fā)布了五次極具分量的評估報告，著重論證氣候變化科學(xué)現(xiàn)象的存在，以及人為原因造成氣候變化的事實(shí)。
上述科學(xué)進(jìn)程直接推動了聯(lián)合國框架下的政治談判進(jìn)程的啟動。1990年，聯(lián)合國大會第45/212號決議批準(zhǔn)了氣候變化公約的談判，氣候變化框架公約政府間談判委員會(INC/FCCC)在隨后兩年間進(jìn)行了5次會議。在1992年巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(UNCED)上，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)順利達(dá)成并開放簽署。時任中國總理應(yīng)邀出席首腦會議并代表中國政府簽署了該國際公約，是安理會常任理事國中的第一個。
《公約》對國際社會在應(yīng)對全球氣候變化問題上的預(yù)防、成本效益、可持續(xù)發(fā)展、公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自能力等一系列重要原則進(jìn)行闡述，提出了《公約》以及締約方會議可能通過的任何相關(guān)法律文書的最終目標(biāo)，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”。同時將40個發(fā)達(dá)國家和歐洲共同體列為了《公約》“附件一”國家，要求其承擔(dān)起歷史責(zé)任率先行動，這為今后的全球合作行動提供了“南北兩分”的基本框架。這一時期可以稱作美歐主導(dǎo)、南北分立的全球氣候治理“1.0時代”的開啟。
在《公約》正式生效后的次年，即1995年，第一次締約方會議(COP1)在第1/CP.1號決定中通過了“柏林授權(quán)”，同意就《公約》的補(bǔ)充條款及2000年后應(yīng)該采取何種適當(dāng)?shù)男袆觼肀Ｗo(hù)氣候進(jìn)行磋商，以明確在一定期限內(nèi)發(fā)達(dá)國家所應(yīng)限制和減少的溫室氣體排放量。各方最終在1997年的第三次締約方大會(COP3)上通過了著名的《京都議定書》(KP)。《議定書》按照《公約》的原則和規(guī)定對特定國家的溫室氣體排放設(shè)立了定量限排目標(biāo)，即在2008年至2012年的第一承諾期內(nèi)，發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放量至少應(yīng)在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5%，并提出了履行承諾的排放交易(ETS)、聯(lián)合履約(JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)三類靈活機(jī)制的初步安排。
1998年5月，中國政府代表簽署《議定書》。2002年8月，中國向時任聯(lián)合國秘書長安南交存了中國政府的核準(zhǔn)書，并在當(dāng)年9月于南非約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上宣布中國已核準(zhǔn)《京都議定書》，中國將以發(fā)展中國家身份履行義務(wù)，但并不受強(qiáng)制減排的約束。
當(dāng)時，美國人口約僅占全球的4%，而二氧化碳排放卻占全球的25%以上，是當(dāng)時最大的排放國。時任克林頓政府曾于1998年簽署《議定書》，但2001年新上任的布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為借口，宣布拒絕批準(zhǔn)《議定書》。此后，在美國首次放棄主導(dǎo)權(quán)后，歐盟逐步成為了氣候談判進(jìn)程中的旗手。全球氣候治理開始宣告進(jìn)入新的“2.0時代”。
發(fā)展中國家從邊緣走向中心
隨著經(jīng)濟(jì)和排放格局的演變，發(fā)展中國家由此邁入共同實(shí)施減排行動的階段。
2007年，《公約》第十三次締約方大會(COP13)啟動新的談判進(jìn)程“巴厘路線圖”，發(fā)展中大國開始感覺到要求減排的政治壓力。各方對計劃在2009年如期達(dá)成新的氣候協(xié)議抱有極大希望，期間瑞典皇家科學(xué)院諾貝爾獎委員會將2007年度諾貝爾和平獎授予美國前副總統(tǒng)戈爾與政府間氣候變化專家委員會，以鼓勵他們“在建立和傳播人為引起氣候變化問題的知識以及奠定應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)方面所做出的努力”，這對當(dāng)時整個氣候談判進(jìn)程是一種極大的鼓勵和促進(jìn)。
然而，2009年在丹麥哥本哈根召開的第十五次締約方大會(COP15)并未達(dá)成共識，歐盟作為東道國領(lǐng)導(dǎo)乏力，《哥本哈根協(xié)議》最終流產(chǎn)。但該進(jìn)程也最終促成各締約方首次就“全球溫升幅度應(yīng)在2℃以下”達(dá)成政治共識。
經(jīng)歷了短暫低潮期后，各方還是逐步重拾多邊進(jìn)程的信心。2015年底召開的巴黎氣候大會達(dá)成了由197個締約方通過的《巴黎協(xié)定》和一系列相關(guān)決議，為2020年后全球應(yīng)對氣候變化國際合作奠定了法律基礎(chǔ)。中國國家主席習(xí)近平及近150位國家元首出席該次氣候大會，創(chuàng)造了二戰(zhàn)以來的最高紀(jì)錄。
2016年4月22日，國家主席習(xí)近平特使、國務(wù)院副總理張高麗代表中國在聯(lián)合國總部簽署《巴黎協(xié)定》，十二屆全國人大常委會9月3日通過表決批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》，習(xí)近平主席更是在二十國集團(tuán)(G20)杭州峰會期間親自出席了《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書的交存儀式。在中美等大國的大力推動下，《巴黎協(xié)定》最終于11月4日滿足“雙55條件”(即55個締約方加入且加入的締約方排放量總計超過全球的55%)正式宣告生效，并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性履約和實(shí)施階段。
截至2017年5月，已有195個《公約》締約方簽署了《巴黎協(xié)定》(除了尼加拉瓜、敘利亞)，占全球溫室氣體排放接近100%;146個締約方批準(zhǔn)或接受了《巴黎協(xié)定》，占全球排放83.52%。在此過程中，奧巴馬政府與中國開展了富有成效的合作，通過兩國元首的聯(lián)合聲明、國書遞交等形式，傳達(dá)了構(gòu)建合作共贏的新型大國氣候外交關(guān)系的積極信號。中國作為最大的發(fā)展中國家，開始對全球治理有著更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調(diào)，逐步從全球治理體系邊緣走進(jìn)中心。
迎接全球氣候治理“3.0時代”
《巴黎協(xié)定》的達(dá)成，被認(rèn)為是全球治理中多邊主義和雙邊主義合作共贏的新勝利，很大程度上挽回了當(dāng)前在聯(lián)合國改革背景下“參與優(yōu)先”和“協(xié)商一致”等國際理想主義路線的頹勢，重新給予此類進(jìn)程以小步前進(jìn)的新希望。
然而，《巴黎協(xié)定》以鼓勵各方最大程度參與、保護(hù)各締約方主權(quán)和利益、強(qiáng)調(diào)遵約機(jī)制中“專家式”的透明、非對抗、非懲罰特性，注重現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)同時強(qiáng)調(diào)不斷提高力度為基本特征和精髓的制度安排，雖體現(xiàn)了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實(shí)主義，但也為其后續(xù)落實(shí)和實(shí)施埋下重重隱患。
盡管《巴黎協(xié)定》有了溫升2℃/1.5℃和本世紀(jì)下半葉碳平衡的目標(biāo)，以及五年盤點(diǎn)和所謂“棘齒”鎖定機(jī)制，但對于各締約方行動的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和力度，沒有強(qiáng)制性要求。《巴黎協(xié)定》近乎完全“自下而上”的范式強(qiáng)調(diào)國家自主、序貫決策，有務(wù)實(shí)理性的一面，但也將帶來“光譜式”的碎片化問題。現(xiàn)有聯(lián)合國體制下“協(xié)商一致”的決策方式，在后期推進(jìn)國家自主貢獻(xiàn)更新、透明度、全球盤點(diǎn)、減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等關(guān)鍵性機(jī)制上缺乏效率、進(jìn)度緩慢。同時，因為缺乏自上而下的框架，這些機(jī)制的設(shè)計本身存在一定的困境和障礙，甚至僵局。面對美國現(xiàn)在再次出現(xiàn)的“退約”風(fēng)波及冗長低效的談判進(jìn)程，聯(lián)合國主渠道的機(jī)制需要進(jìn)一步的反思和改革。
2016年11月在摩洛哥馬拉喀什召開的第二十二次締約方大會(COP22)，明確了實(shí)施細(xì)則談判的時間表和路線圖，要求最遲不晚于2018年完成《巴黎協(xié)定》的操作性安排。氣候談判進(jìn)程正在走向“技術(shù)層面”，但談判中的主要矛盾并沒有解決，眾多被《巴黎協(xié)定》技巧性掩蓋的分歧逐漸又重新浮上水面。比如如何體現(xiàn)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家區(qū)分、是否以減緩為中心以及如何確保發(fā)達(dá)國家提供有效和充足的支持等。盡管存在波折，但總體而言，全球氣候治理正在走上非對抗的、合作共贏的正軌，政府、企業(yè)、公民社會等各方力量正在凝聚，共同分享低碳轉(zhuǎn)型效益的新格局正在逐步形成。
當(dāng)前，世界正密切關(guān)注美國特朗普政府是否會兌現(xiàn)其競選承諾撕毀《巴黎協(xié)定》。但不管這一天是否會來臨以及何時到來，國際氣候秩序和格局演化都已進(jìn)入一個新時期。全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力面臨更迭和分化，國際社會對治理模式變革以及中國引領(lǐng)未來進(jìn)程充滿期待。中國如何在全球氣候治理“3.0時代”更好發(fā)揮“氣候舉旗”的引領(lǐng)作用，提升在國際氣候事務(wù)中的規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)，需要更廣闊的國際視野和更大膽的歷史判斷。
全球氣候治理領(lǐng)域當(dāng)前已經(jīng)并正在形成一系列新的國際制度和規(guī)則，氣候資金、技術(shù)等方面都會出現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)制和新興推動力。培育和形成新的碳要素市場，融入、參與和引導(dǎo)都是借力的方式，也正好嫁接如“一帶一路”合作倡議、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、絲路基金、南南合作基金這類展現(xiàn)“中國方案”和“中國主張”的國際開發(fā)資本。在進(jìn)入發(fā)展新常態(tài)后，中國經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的國情發(fā)生了較大改變，也使得國內(nèi)各界更為積極主動地去思考和推動發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型。
一國領(lǐng)導(dǎo)力不是自封的，而是水到渠成的。在推動建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”的偉大進(jìn)程中，中國完全可以為全球和區(qū)域提供更多公共產(chǎn)品。特別是在新興的綠色發(fā)展領(lǐng)域，與世界共同分享低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)和社會效益。
