難點(diǎn)之五：中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣PPP落地難

一些落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化率較低，城區(qū)規(guī)模較小，人員分布不均，再加上地形地貌地質(zhì)特征等因素影響，雖然待開發(fā)建設(shè)的內(nèi)容和空間較大，但規(guī)模開發(fā)經(jīng)濟(jì)成本較高，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不高，盈利空間有限，市場(chǎng)付費(fèi)動(dòng)力明顯不足。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣財(cái)政能力較弱，政府出資有限。基層政府一般公共預(yù)算收入不多，很多依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，但事權(quán)卻不少，需要進(jìn)行建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目居多，還有很多都是法定支出，“每一年度所有PPP項(xiàng)目不能超過(guò)一般預(yù)算支出的10%”這一紅線可能會(huì)導(dǎo)致部分基層政府難以上馬PPP項(xiàng)目。此外，PPP相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)普及度不夠、項(xiàng)目相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)還不順暢、縣域范圍內(nèi)整體金融生態(tài)環(huán)境較差等因素也加大了PPP項(xiàng)目引資融資和落地的難度。

進(jìn)一步完善PPP工作的建議

第一，積極推進(jìn)國(guó)家層面的PPP立法。目前已出臺(tái)的PPP操作指南、指導(dǎo)意見等都應(yīng)屬于立法之前的鋪墊。可以說(shuō)，PPP頂層設(shè)計(jì)的架構(gòu)已基本就緒。當(dāng)前，應(yīng)在繼續(xù)推出帶有“應(yīng)急”特點(diǎn)的文件、指南、合同模版和工作規(guī)則的同時(shí)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，著力研究推進(jìn)PPP立法。在PPP立法中，應(yīng)統(tǒng)一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)程序正義，注重宏觀指導(dǎo)和把握，并對(duì)目前與其他法律(如《招投標(biāo)法》、《土地管理法》等)有不適用甚至是沖突的法律條款予以明確。同時(shí)，考慮到政府特許范圍是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，國(guó)家沒(méi)有必要就政府特許單獨(dú)立一部《特許經(jīng)營(yíng)法》或《政府特許經(jīng)營(yíng)條例》。若必須出臺(tái)，也不能以現(xiàn)有《政府特許經(jīng)營(yíng)條例》草案稿出臺(tái)，須重新定位其法律級(jí)次、法律名稱(建議采用“政府特許”而非“政府特許經(jīng)營(yíng)”的概念)、明確限定政府特許的范圍并嚴(yán)格厘清與PPP法的關(guān)系，同步加快將PPP法列入人大立法計(jì)劃的進(jìn)程。

第二，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系，厘清部門職責(zé)和分工。為加強(qiáng)PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作，應(yīng)借鑒英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立統(tǒng)一且專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、管理協(xié)調(diào)全國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)事宜，并明確部門職責(zé)分工。應(yīng)該說(shuō)，目前財(cái)政部與國(guó)家發(fā)展改革委所推行的PPP工作都是站在國(guó)家層面的角度，更好地吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本更好地合作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，為老百姓提供質(zhì)量和效率更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)。應(yīng)盡快從法律層面和部門權(quán)限的劃分上，明確其職責(zé)和分工，構(gòu)建有效的PPP組織管理體系。

第三，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制，有效引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目。一是在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，打消社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的顧慮。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，可優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更等風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。三是探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問(wèn)題。對(duì)此可考慮采取“區(qū)間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)上下限。同時(shí)，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。

第四，規(guī)范財(cái)政承受能力，出臺(tái)行業(yè)操作指南。一是從財(cái)力保障角度有效提升市縣級(jí)可承受能力。目前我國(guó)已經(jīng)普遍建立了縣級(jí)最低財(cái)力保障制度，但是部分地區(qū)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)還不完全統(tǒng)一。建議在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)加快基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化進(jìn)程，讓廣大中西部縣級(jí)財(cái)政除保障民生支出外，還能有必要的財(cái)力支持PPP項(xiàng)目。同時(shí)，建議鼓勵(lì)省級(jí)政府將新增地方政府債券向偏遠(yuǎn)、基層傾斜，提升財(cái)力薄弱地區(qū)縣級(jí)開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力。二是支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)彈性設(shè)置。財(cái)政承受能力論證指引要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”，這一比例對(duì)控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有明顯作用，但是對(duì)于建設(shè)一些有規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的公共投資項(xiàng)目有時(shí)也顯得不足。建議對(duì)財(cái)力狀況相對(duì)較好或確有需求的縣(市)允許支出責(zé)任額度適度上調(diào)。比如，允許額度跨年度調(diào)劑使用，或者參考政府性基金預(yù)算支出規(guī)模的10%上調(diào)上限標(biāo)準(zhǔn)，彈性控制縣級(jí)支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)。三是盡快出臺(tái)PPP分行業(yè)或領(lǐng)域操作指南。隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然中央出臺(tái)了PPP操作指南，但還是不清楚如何針對(duì)具體項(xiàng)目開展評(píng)標(biāo)、設(shè)計(jì)特許權(quán)協(xié)議等相關(guān)工作。建議根據(jù)PPP項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的細(xì)分領(lǐng)域，比如污水處理、水利設(shè)施、安居住房、養(yǎng)老等領(lǐng)域，盡快出臺(tái)分行業(yè)或領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施操作細(xì)則，更有針對(duì)性地指導(dǎo)市縣推進(jìn)PPP工作。

第五，加強(qiáng)PPP治理能力建設(shè)。政府和社會(huì)資本平等合作的前提，需要雙方的能力相當(dāng)，否則，很難實(shí)現(xiàn)收益和風(fēng)險(xiǎn)在雙方的有效匹配。為此，需要政府方面加強(qiáng)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，切實(shí)提高自身的理論水平、業(yè)務(wù)水平和實(shí)操能力。這樣才能真正基于雙方的平等地位，遵循契約精神進(jìn)行合作，也才能真正將PPP落地，做到為群眾辦實(shí)事、為百姓謀福祉。