國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要提出，我國將“逐步建立碳排放交易市場”。建立碳市場是采用市場手段推進(jìn)減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要措施，可以為排放主體提供更多選擇。顯然，建立碳市場需要做好前期準(zhǔn)備，包括減排指標(biāo)的分解與下達(dá)、交易制度和規(guī)則、法律依據(jù)、市場監(jiān)管等。本文提出建立我國碳市場迫切需要解決的一些問題，供有關(guān)各方參考。

　　一、碳排放權(quán)的公平分配

　　碳市場是圍繞碳排放權(quán)交易形成的市場，其交易品是以1噸二氧化碳當(dāng)量為單位的信用。如果沒有排放總量控制的約束，企業(yè)就會不受限制地向大氣層排放二氧化碳、免費(fèi)使用全球性“公共資源”。只有在排放總量控制的約束下二氧化碳排放量（排放權(quán)）才成為稀缺資源，才具有商品屬性。同樣，只有當(dāng)碳減排指標(biāo)具備了商品屬性，即有了價(jià)值才會發(fā)生交易活動。因此，無論是地方間的交易還是企業(yè)間的交易，無論是現(xiàn)貨交易還是期貨、期權(quán)交易，賣方必須擁有剩余的排放權(quán)才能出賣并獲得收益。將二氧化碳排放權(quán)這一全球性公共物品使用權(quán)轉(zhuǎn)化成為可以在碳市場上交易的私權(quán)，交易主體必須先獲得排放權(quán)。

　　公平和程序透明是碳減排指標(biāo)分解分配的基本要求。碳減排指標(biāo)分解分配的總體考慮是：（1）各地方各行業(yè)碳減排量之和等于國家減排目標(biāo)的折算量；（2）以單位產(chǎn)品排放強(qiáng)度（或人均GDP、萬元產(chǎn)值能源強(qiáng)度）為標(biāo)準(zhǔn)，以2005年排放強(qiáng)度為基數(shù)，以便與國家減排目標(biāo)一致；（3）給發(fā)展或新上項(xiàng)目留有空間，但必須設(shè)有“門檻”：即新上項(xiàng)目技術(shù)水平不低于國內(nèi)外同行業(yè)的先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。

　　碳減排指標(biāo)分解，可先確定每一個(gè)五年計(jì)劃末期的碳減排量，再計(jì)算每個(gè)計(jì)劃期分配給地方或企業(yè)的減排量。我國碳排放主要來自能源利用（有研究認(rèn)為約90%來自化石能源的燃燒），用化石能源消費(fèi)量可計(jì)算碳排放量（能源消費(fèi)量乘以排放系數(shù)）。我國碳排放強(qiáng)度降低指標(biāo)是相對量，需要轉(zhuǎn)化為絕對量。可按照基準(zhǔn)情形，比如年均增長8%預(yù)測GDP規(guī)模，進(jìn)而計(jì)算碳排放總量，再分配給地方政府或企業(yè)。這樣，地方或企業(yè)有了某一時(shí)期末的排放總量。只有企業(yè)獲得了碳排放指標(biāo)的產(chǎn)權(quán)，才能對完成指標(biāo)進(jìn)行決策的取舍：是自己減排還是通過市場交易實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

　　根據(jù)數(shù)據(jù)占有情況，可按三種情況進(jìn)行地方分解：一是在數(shù)據(jù)占有充分的情況下可以分解并分配給重點(diǎn)用能企業(yè)；二是在數(shù)據(jù)占有一般的情況下按人均GDP和重點(diǎn)用能企業(yè)進(jìn)行地方分配；三是在只有國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的情況下以人均GDP和萬元產(chǎn)值能源強(qiáng)度進(jìn)行地方分配。

　　重點(diǎn)用能企業(yè)的確定，可按年均能耗在10萬（或8萬）噸標(biāo)準(zhǔn)煤劃界，國家分配并管理全國用能的40%左右；往下逐級遞減，省級按5萬（或3萬）噸標(biāo)準(zhǔn)煤劃界，從而形成排放者獲得排放權(quán)、各級政府分配并管理的格局。

　　以人均GDP和重點(diǎn)用能企業(yè)為基礎(chǔ)的地區(qū)分配，先對重點(diǎn)耗能企業(yè)進(jìn)行減排額度分配，消耗多強(qiáng)度大的地方或企業(yè)多減排；剩余部分按人均GDP水平分到地方，人均GDP高的地方承擔(dān)較高的減排份額。兩者之和等于地方減排總量。

　　以人均GDP和萬元產(chǎn)值能源強(qiáng)度值為基礎(chǔ)的地區(qū)分配，人均GDP高、萬元產(chǎn)值能源強(qiáng)度大的地方承擔(dān)更多的減排指標(biāo)。試算表明，后兩個(gè)方法計(jì)算出來的結(jié)果差距不超過10%。

　　二、碳市場的性質(zhì)與交易行為

　　碳市場的性質(zhì)由碳減排指標(biāo)的強(qiáng)制性或自愿性決定。由于“十二五”規(guī)劃綱要確定了我國碳減排指標(biāo)的約束性，由此產(chǎn)生的減排額度理應(yīng)是強(qiáng)制性的。如果政府與行業(yè)協(xié)會簽訂自愿性碳減排協(xié)議，或者企業(yè)自愿承諾碳減排，由此產(chǎn)生并進(jìn)入碳市場交易的碳減排額度是自愿性的。碳市場可以是地方性的、全國性的或與國際市場接軌的，由碳市場上成交的碳減排指標(biāo)所在地決定。我國有關(guān)部門正研究制定自愿性碳市場的管理辦法，嚴(yán)格說該辦法主要覆蓋來自自愿減排、承諾或項(xiàng)目產(chǎn)生的減排指標(biāo)。發(fā)揮市場對碳減排的促進(jìn)作用，我國應(yīng)發(fā)展形成強(qiáng)制性減排指標(biāo)交易、現(xiàn)貨期貨交易并存、自由交易的市場格局。

　　設(shè)立交易平臺。可設(shè)一個(gè)最多兩個(gè)全國性的碳排放權(quán)交易所。其中，具有登記、注冊、競價(jià)、交易、結(jié)算、清算、認(rèn)證、監(jiān)督等功能的先進(jìn)電子系統(tǒng)，為參與交易的地方或企業(yè)提供交易服務(wù)。與此同時(shí)，可成立國家碳排放權(quán)交易信息中心，從事交易信息統(tǒng)計(jì)和報(bào)告，企業(yè)排放權(quán)賬戶結(jié)算等工作，并及時(shí)反映至地方和國家賬戶上，向社會公布中央、地方和企業(yè)排放權(quán)賬戶的變動情況。

　　可成立地方性碳交易所，主要職能是開展碳排放權(quán)額度的認(rèn)定、交易的申報(bào)文件準(zhǔn)備、交易活動等業(yè)務(wù)。地方交易所的業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)是競爭性的。

　　開展碳期貨、期權(quán)乃至期指的交易探索。現(xiàn)貨交易是交易雙方為完成減排額的交換與流通進(jìn)行的交易。由于排放權(quán)交易存在價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，可以發(fā)展期貨、期指交易。運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)排放權(quán)在全社會的優(yōu)化配置，可建立二級市場。盡可能進(jìn)行場內(nèi)交易，這也是印度經(jīng)確認(rèn)的碳減排額度（CERs）價(jià)格高于我國的主要原因。如果沒有企業(yè)間的大量交易活動，“有場無市”現(xiàn)象的長期存在，不可能實(shí)現(xiàn)排放權(quán)的優(yōu)化配置，碳交易所也無法獲得正常的收益。

　　作為試點(diǎn)，除進(jìn)行碳減排指標(biāo)交易外，還可以開展相關(guān)權(quán)益交易。如從排污權(quán)交易或節(jié)能量交易入手，進(jìn)而提供包括節(jié)能減排技術(shù)和環(huán)保技術(shù)交易，環(huán)保企業(yè)股權(quán)融資和股權(quán)交易等資本、經(jīng)營、信息和技術(shù)等方面的服務(wù)。

　　與指標(biāo)分配相一致，碳排放權(quán)指標(biāo)的交易可以由國家和地方政府主管部門分級管理，基本考慮是“排放者參與，分配者管理”。如果發(fā)展二級市場，涉及期貨、期指等金融衍生品交易，應(yīng)由銀監(jiān)會和證監(jiān)會批準(zhǔn)和監(jiān)管。這樣的制度安排有利于專業(yè)化管理，可以提高管理效率。

　　在試點(diǎn)階段，碳市場不宜與國際市場聯(lián)系。地區(qū)間碳排放權(quán)交易的參照基準(zhǔn)是萬元產(chǎn)值的碳強(qiáng)度，企業(yè)間碳排放權(quán)交易的參照基準(zhǔn)是單位產(chǎn)品的碳強(qiáng)度。

　　三、碳市場的管理與相關(guān)制度

　　應(yīng)建立碳市場的一系列制度和交易規(guī)則，以保護(hù)自由、公平交易和總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。需要建立的管理制度包括以下一些。

　　主體資格審查制度。應(yīng)當(dāng)對進(jìn)入碳市場的交易主體進(jìn)行資格審查，同時(shí)審查交易的碳減排指標(biāo)是否符合交易條件。參與碳交易的企業(yè)，只有完成減排指標(biāo)之后的剩余部分才能賣，不能完成的必須買。對沒有排放權(quán)的新進(jìn)入企業(yè)，如果采用的技術(shù)或單位產(chǎn)品排放強(qiáng)度沒有達(dá)到先進(jìn)水平，不能給予購買排放權(quán)的資格，設(shè)立“門檻”事前預(yù)防可以避免技術(shù)水平低的項(xiàng)目上馬。

　　登記制度。碳排放申報(bào)登記、指標(biāo)登記和指標(biāo)交易登記等，是政府掌握排放權(quán)及其變化情況的基本途徑。我國已實(shí)行排污申報(bào)登記制度，要求擁有排污指標(biāo)的所有單位和個(gè)體工商戶就持有指標(biāo)數(shù)量、種類等情況進(jìn)行登記。碳減排指標(biāo)交易登記就是要求交易雙方就碳減排指標(biāo)交易情況進(jìn)行登記，所有交易活動都須通過賬戶進(jìn)行。如果是柜臺交易，也必須進(jìn)行登記，以便監(jiān)督管理。

　　報(bào)告制度。按照碳減排指標(biāo)分解的折算量，每個(gè)計(jì)劃年度所有排放指標(biāo)持有者都應(yīng)提交年度報(bào)告，報(bào)告碳減排指標(biāo)的變化情況。例如，多少指標(biāo)用于內(nèi)部減排，多少指標(biāo)用于交易，多少指標(biāo)儲存?zhèn)溆玫取榉乐估门欧艡?quán)交易洗錢，必須報(bào)告與排放權(quán)交易有關(guān)的受益人及其相關(guān)信息。

　　交易跟蹤制度。為全面及時(shí)了解排放權(quán)的持有、交易等情況，政府有必要建立統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，不但為政府服務(wù)，也為企業(yè)服務(wù)。

　　儲備制度。考慮到與五年規(guī)劃相銜接以及給企業(yè)調(diào)整升級的足夠時(shí)間，2011至2020年可分為兩期，以五年為一期分配和發(fā)放碳排放權(quán)。在每個(gè)階段的碳排放權(quán)總量中選擇一定比例作為國家儲備，用于對碳排放權(quán)市場的適當(dāng)干預(yù)，以避免碳市場價(jià)格激烈波動，還可以保證碳市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　監(jiān)管制度。除擁有排放權(quán)的企業(yè)可以對余缺部分進(jìn)行交易外，還應(yīng)對投資銀行、經(jīng)紀(jì)人等規(guī)定準(zhǔn)入條件，使其在規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、套期保值的同時(shí)，也創(chuàng)造投資和贏利機(jī)會。應(yīng)制定一系列的信息披露、報(bào)告和核查等制度，加強(qiáng)碳市場運(yùn)行的監(jiān)管，保證市場的公正、公平、公開。

　　四、不同參與主體及其職責(zé)

　　1.中央和地方政府負(fù)責(zé)發(fā)放或拍賣碳排放權(quán)。中央和地方應(yīng)對氣候變化主管部門，承擔(dān)編制碳預(yù)算、制定交易規(guī)則、實(shí)施監(jiān)督管理和考核等職能，可由各級發(fā)改委下的氣候變化應(yīng)對部門暫行管理。

　　建立國家登記機(jī)關(guān)，為排放權(quán)交易參與者開設(shè)賬戶并記錄交易活動。登記機(jī)關(guān)應(yīng)是具有國家公權(quán)力的機(jī)關(guān)，或國家公權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)的機(jī)構(gòu)；在企業(yè)自愿交易情況下，可由民間有公信力的機(jī)構(gòu)替代。

　　國家和地方政府分配的排放權(quán)指標(biāo)，在試驗(yàn)階段可以免費(fèi)發(fā)放給企業(yè)，或?qū)⑵渲械?0%拍賣，以后拍賣的比例逐步增加，并以此作為進(jìn)入碳市場進(jìn)行排放權(quán)交易的基礎(chǔ)。

　　對于項(xiàng)目產(chǎn)生的交易額度，可借鑒CDM交易的做法，由項(xiàng)目開發(fā)方編制項(xiàng)目文本，并提供交易量計(jì)算、監(jiān)測和跟蹤等項(xiàng)工作，使碳市場基礎(chǔ)更加可靠。

　　建立排放權(quán)國家賬戶，可以將企業(yè)（包括央企）的碳排放權(quán)分配到地方政府賬戶上，允許其依據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行拍賣碳排放權(quán)，從而獲取收益。

　　國家主管部門分配并發(fā)放的排放權(quán)可以在全國碳市場上交易，地方主管部門發(fā)放的排放權(quán)只能在地方性碳市場中交易；國家制定并實(shí)施碳市場的交易和監(jiān)管規(guī)則，保障碳市場的健康快速發(fā)展。

　　2.可以選擇重點(diǎn)耗能企業(yè)先行試點(diǎn)。碳排放權(quán)交易涉及一系列合約執(zhí)行和監(jiān)督，履約成本較高。重點(diǎn)用能企業(yè)的實(shí)力強(qiáng)、穩(wěn)定性高，能源審計(jì)、人員培訓(xùn)等基礎(chǔ)工作好，可以進(jìn)行碳排放權(quán)的交易試點(diǎn)。由于大企業(yè)二氧化碳排放所占比重較高，開展碳排放權(quán)交易不僅可以推進(jìn)節(jié)能減排工作，對技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品升級等也有明顯的促進(jìn)作用。

　　參與排放權(quán)交易的企業(yè)，必須在每年3月31日前向主管部門提交過去一年排放量報(bào)告，內(nèi)容包括：所有排放源和排放總量、測量方法；備忘項(xiàng)目中填寫不能用排放量說明的項(xiàng)目；每個(gè)用于溫室氣體排放的項(xiàng)目或產(chǎn)品的每年平均凈值和排放因子必須作為補(bǔ)充資料附在報(bào)告后。

　　3.由第三方企業(yè)進(jìn)行排放權(quán)認(rèn)可。第三方（能源審計(jì)組織、節(jié)能中心等）負(fù)責(zé)監(jiān)測、匯報(bào)和核實(shí)，相關(guān)交易信息要由交易所向全國的碳交易信息中心報(bào)告。可參考上市公司報(bào)告制度，對參與碳預(yù)算編制和交易的企業(yè)，每年報(bào)告由第三方機(jī)構(gòu)出具的能源使用、碳排放賬戶變動和碳預(yù)算平衡情況，并向社會公開；政府主管部門負(fù)責(zé)抽查、監(jiān)督。對弄虛作假的企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。

　　五、碳排放權(quán)交易的合法性

　　必須解決碳排放權(quán)交易的合法性問題。基于排放權(quán)具有用益物權(quán)的法律特性及排放權(quán)交易的私權(quán)性質(zhì)，需在法律上確定碳排放權(quán)的可交易性，使排放權(quán)既成為規(guī)范碳排放行為的依據(jù)，也成為排放者獲得排放權(quán)的憑證。《行政許可法》第九條規(guī)定，行政許可不能轉(zhuǎn)讓；第十二條規(guī)定了涉及國家安全、公共安全、特殊行業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，但并沒有規(guī)定行政許可能否交易。從這個(gè)意義上說，使碳排放許可進(jìn)入碳市場交易，必須在法規(guī)上規(guī)定這種行為的合法性。

　　作為過渡性措施，可借鑒排污權(quán)交易的辦法先行試點(diǎn)。國務(wù)院文件已提出開展排污權(quán)交易的要求、一些地方也有較多探索。《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出，“有條件的地區(qū)和單位可實(shí)行二氧化硫等排放權(quán)交易”，環(huán)保部出臺了《關(guān)于開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排放權(quán)交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”示范工作的通知》，山西、江蘇、浙江和重慶等地出臺了地方性法規(guī)。對碳減排指標(biāo)的交易，我國也可以由國務(wù)院或國家主管部門發(fā)文的形式，解決碳減排指標(biāo)的產(chǎn)權(quán)變化及其能夠進(jìn)入碳市場交易的問題。

　　作為制度安排，需在應(yīng)對氣候變化的法律中規(guī)定碳排放權(quán)交易的合法性。政府發(fā)放的許可證應(yīng)注明排放權(quán)主體、種類、數(shù)量、期限、地點(diǎn)等內(nèi)容；制訂符合中國國情的碳排放權(quán)交易制度和規(guī)則，對交易量計(jì)算、監(jiān)測和認(rèn)定、交易主體的責(zé)任和義務(wù)、信息公開與市場監(jiān)管等內(nèi)容都作出明確的規(guī)定，以保證碳市場的健康發(fā)展。

　　六、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)監(jiān)督管理

　　加強(qiáng)排放權(quán)市場的分類指導(dǎo)。我國現(xiàn)有交易所眾多，大致有三類：一是按國務(wù)院文件要求成立的交易所，如由中石油資產(chǎn)管理有限公司和天津市政府共同成立的天津排放權(quán)交易所；二是由環(huán)保部門與產(chǎn)權(quán)交易所共同成立的交易所，如北京交易所；三是地方政府批準(zhǔn)成立的交易所。由于交易量少，“有場無市”是常態(tài)，交易所大都處于虧損狀態(tài)。因此，應(yīng)分類指導(dǎo)，鼓勵交易所開拓業(yè)務(wù)，形成適應(yīng)我國市場特點(diǎn)的交易服務(wù)。

　　加強(qiáng)計(jì)量和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)等能力建設(shè)。碳排放權(quán)交易的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，因此需要運(yùn)用一定的方法學(xué)計(jì)算碳排放量或碳減排的測定和核證，為碳市場交易提供公正、科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)碳預(yù)算和交易的核實(shí)、報(bào)告和監(jiān)督，即使在市場建立初期，也應(yīng)盡可能規(guī)范，以便為以后的交易及管理積累經(jīng)驗(yàn)。

　　建立碳排放權(quán)交易市場，需要建立激勵和約束機(jī)制，對先行主體給予一定的激勵。如果我國從自愿性碳市場起步，無論是央企還是其他所有制企業(yè)，沒有激勵企業(yè)不會有積極性。因此，應(yīng)出臺相關(guān)政策，并開展碳金融研究，創(chuàng)新金融衍生品，在吸引更多的資金投入到碳減排領(lǐng)域的同時(shí)，也使碳市場得到健康快速發(fā)展。完成我國碳減排指標(biāo)還應(yīng)與碳稅、技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)以及其他財(cái)稅政策配套利用，以收到利用市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排的預(yù)期效果。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心“應(yīng)對氣候變化”課題組

　　課題總負(fù)責(zé)人：張玉臺

　　課題執(zhí)行負(fù)責(zé)人：劉世錦

　　執(zhí)筆：劉世錦　周宏春　宣曉偉

　　（張軍擴(kuò)、張永生、劉培林、吳振宇、項(xiàng)安波、李布等參加討論）