延續穩中求進總基調，以提高增長質量和效益為中心，遏制粗放增長的體制慣性；以城鎮化為綱，全面籌劃短、中、長期發展和改革

超出預期，中共領導層換屆后的首次年度經濟會議，不僅對明年的經濟工作任務予以全面安排,而且預先釋放未來深化改革的信號和指針。

中央經濟工作會議判斷，明年經濟增長下行壓力和產能相對過剩的矛盾有所加劇，提出繼續以穩中求進為工作總基調，同時提出“以提高經濟增長質量和效益為中心”。作為穩增長的措施，將擴大內需作為戰略基點，明確了消費和投資的定位，即增強消費對經濟增長的基礎作用，發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。同時，將化解產能過剩矛盾作為工作重點。

中國社科院學部委員張卓元認為，今年中央經濟工作會議有兩個突出特點，經濟方面強調要推進城鎮化，新增城鎮化這一條后，由去年的五大工作任務增加到六大任務；對改革方面的強調則更加突出，提出穩增長、轉方式、調結構，關鍵是全面深化經濟體制改革，強調改革要頂層設計和總體規劃。

“和今年相比的另一不同是，明年的穩中求進更強調增長的質量和效益，不追求數量。”張卓元對財新記者說，去年還提平穩較快發展，今年沒有提“快”字，這也是一個重要的變化。雖然由于體制慣性，還會追求發展速度，但是，中央對發展目標的改變，只追求速度的做法會得到一定抑制。

對于宏觀政策基調，中央提出繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。財政政策除了繼續安排赤字，強調“要結合稅制改革完善結構性減稅政策”；貨幣政策方面，除了適當擴大社會融資總規模，切實降低實體經濟發展的融資成本，還要高度重視金融領域存在的風險隱患。

高盛投資管理部中國區副主席暨首席投資策略師哈繼銘認為，政策基調顯示新的領導層試圖避免經濟增速大幅波動。最近經濟活動復蘇，已大大減小了大幅放松貨幣政策的必要性，短期內沒有下調基準利率和存款準備金率的需要。他認為，雖然會議沒有公布政府對2013年GDP增速的預期目標，但預計明年將維持在7.5%不變。

對全面深化經濟體制改革，中央經濟工作會議強調，堅持社會主義市場經濟的改革方向不動搖，增強改革的系統性、整體性、協同性，以更大的政治勇氣和智慧推動下一步改革。要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時間表。

多位研究人士認為，整體全面的結構性改革，要待2013年秋季的十八屆三中全會作出部署。但有些改革，比如煤電油氣等資源性產品價格形成機制改革，現在就可以推進。因為理順資源價格，可提高資源的配置效率，對提高經濟增長的質量和效益非常重要。

穩增長短期靠投資

全球金融危機后，出口對中國經濟增長的貢獻趨弱。受外需持續低迷影響，今年前11個月中國外貿同比僅增長5.8%，全年10%的目標難以完成。

展望未來，外需貢獻已無望恢復至以往水平，倒逼穩增長重心轉至內需。中央提出，要增強消費對經濟增長的基礎作用，發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。國家信息中心預測部主任祝寶良指出，這是基于二者拉動經濟增長的特點作出的決策。因為消費對經濟增長的帶動比較平穩、緩慢，長期看是基礎；而短期內經濟下滑，投資更易發揮效果，是將經濟快速拉起的關鍵。

近期中央多次強調要“培育一批拉動力強的消費增長點”。祝寶良認為，消費增長點應包括養老產業、旅游、教育等，在消費形式上，不再是傳統的大賣場，重點將轉向網絡消費、社區消費。

在經濟下行壓力猶在的情況下，急需發揮投資的關鍵作用。中國投資協會會長張漢亞對財新記者表示，今年前兩個月經濟數據低于預期后，發改委在3月便開始加快項目審批，當月新增貸款超過1萬億元。9月以來經濟逐步回暖，正是這些項目陸續開工發揮效果。

明年是“十二五”第三年，地方政府換屆全部結束，分析普遍認為，明年基礎設施投資將加速。中央經濟工作會議對明年的基礎設施投資設置了限定條件，即在“打基礎、利長遠、惠民生、又不會造成重復建設”的領域加大公共投資力度。祝寶良稱，這是防止亂上項目，有利于產業發展的基建項目，如促進網絡消費發展的IT、寬帶網等要優先，對不是急需、帶有重復性的項目要暫緩。

財政部副部長王保安近期撰文稱，要優化政府公共投資結構，注重尋求投資與消費的結合點，實現增投資、促發展與擴消費、惠民生一舉多得，把擴大消費與支持推進城鎮化、保障和改善民生、加快發展服務業有機結合起來。

12月18日舉行的全國發展和改革工作會議提出，2013年中央預算內投資主要投向保障性安居工程和城鎮基礎設施、“三農”、社會事業和社會管理、節能減排和生態環保、自主創新和結構調整、欠發達地區等領域。對應推進城鎮化的政策導向，作為以往投資重點領域的基礎設施，范圍收縮為城鎮基礎設施。張漢亞稱，基礎設施雖然包括城鎮基礎設施，但更多指的是能源、交通、通訊、水利等，項目往往跨省市，城鎮基礎設施則限定用于城鎮建設，如地鐵、道路、橋梁、供水供電煤氣等，二者有區別。

這種調整并非沒有原因。張漢亞認為，經過多年的建設，到“十三五”前半段，基礎設施開工量將減少。目前鐵路還有建設余地，公路基本飽和，而城市地鐵還有較大空間，在今年審批的基礎設施中占比較大。

由于從項目審批到開工，通常有半年左右的滯后期，張卓元、張漢亞、哈繼銘等多位政策研究和觀察人士認為，明年投資還將加速。

經濟工作會議將化解產能過剩矛盾作為明年的工作重點。祝寶良稱，這種帶有結構性的調整不是短期內能解決的。穩增長的目的就是拉動需求，略微緩解過剩的矛盾。此外，要通過環境成本、價格、技術標準等來慢慢淘汰，鼓勵兼并、破產、重組還可鼓勵企業“走出去”。對于產能嚴重過剩的光伏產業，12月19日國務院常務會議確定了五大促進措施，包括加快產業結構調整和技術進步、規范產業發展秩序、積極開拓國內光伏應用市場等。

商務部新聞發言人沈丹陽透露，商務部將在幫助光伏企業應對歐美的“雙反”調查的同時，幫助企業積極開拓新興市場，在國際市場上保持適當份額。與此相關的，中國出口信用保險公司12月18日宣布，中投公司已通過匯金公司向其注資200億元。作為惟一的政策性出口信用保險機構，此次注資將提高其承保能力和償付能力，更好支持中國企業擴大國際市場份額。

擴內需主攻城鎮化

今年經濟工作會議將城鎮化作為新增任務，除了再次強調其是“擴大內需的最大潛力所在”，還提出要著力提高城鎮化質量，要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。

國務院發展研究中心宏觀部研究員張立群認為，未來的城鎮化要提高城市基礎設施建設的系統性、科學性，適度超前建設城市基礎設施，特別是地下基礎設施，如大型排水系統、地鐵輕軌系統、地下管廊系統。同時，還應加快提高城市公共服務的能力和社會管理的水平，支持城鎮戶籍進一步放開，使有條件的農民工盡快成為城鎮戶籍居民。

據國家統計局數據，以常住人口衡量，中國城鎮化率2011年首次突破50%，達到51.3%。但中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民稱，扣除沒有完整享受城市公共服務的農民工，中國實際城鎮化率僅為36%。

祝寶良稱，城鎮化是長期結構性問題，中國城鎮化率每年1個百分點的提升速度已相當快，現在更多工作應解決農民工進城后的住房、教育、就業等。

今年全國發展和改革工作會提出，要逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，加快戶籍制度改革，完善土地管理制度，抓緊研究制定有序推進農業轉移人口市民化的政策措施。此前，戶籍管理制度改革已開始推進。今年2月，國務院辦公廳公布了一年前出臺的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確縣級城市放開戶籍登記，地級市對有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）、同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員及其配偶、未婚子女、父母，放開戶籍登記。

中國國際金融有限公司首席經濟學家彭文生預計，明年的城鎮化推進將首先從戶籍改革入手，加快推進農民工就地市民化，擴大中小城市和部分省會城市農民工就地入籍試點范圍。

不過，許多研究者認為，戶籍改革的核心問題并不在中小城市，而在大城市。張卓元認為，北京、上海等大城市的戶籍改革有難度，需要將財稅改革、金融改革放在一起整體設計。[page]

房地產調控緊中見隙

市場猜測，推進城鎮化是否會導致房地產政策有所松動。今年中央經濟工作會議在強調“繼續堅持房地產市場調控政策不動搖”的同時，并未提及“讓房價回歸到一個合理水平”。

哈繼銘認為，鑒于近期房地產交易量強勁回升，房價小幅上漲，這預示著政府對2013年房價上升的容忍度提高。

光大證券宏觀分析師徐高也認為，在城鎮化推進過程中，隨著基礎設施水平的提升，房價上漲是自然規律。一味強調房價不能漲，會堵死政策的退路，不利于宏觀政策的回旋。

今年房地產調控除了導致相關投資低迷，地方政府收入也大幅下降，地方投資被迫收縮。未來政策仍將在穩增長和房地產調控間權衡。高盛高華中國經濟學家宋宇認為，考慮到最近房價反彈以及可能隨之而來的政治成本，房地產調控放松的可能性已進一步下降。

近期，房地產市場持續回暖，銷售、投資、新開工面積均呈上漲趨勢。張漢亞稱，銷售回暖緩解了房地產企業的資金問題，加之價格上漲，企業預期改善，房地產投資會逐漸好轉，考慮到其在投資中占比接近五分之一，對整體投資的改善也會有一定作用。彭文生認為，在短期增長下行風險依然存在的情況下，比較理想的政策組合是，維持強勢的房地產調控措施，控制投資性需求和預期，同時放松貨幣政策穩定總需求。預計2013年限購等房地產調控政策不會全面放松。但是，與城市化推進帶來的人口流動趨勢配合，局部政策將有所調整，比如房產稅試點范圍可能擴大。

宏觀政策有彈性

2012年，全國財政赤字為8000億元，為2008年金融危機以來最少。鑒于2012年地方政府可支配財力下降，征收“過頭稅”現象普遍，不少研究者建議2013年增加赤字。

張卓元稱，今年財政赤字占比在1.5%左右，預計明年赤字會增加一些，赤字率在3%以內并無問題。對經濟實力較強的地方，明年應適當擴大地方債規模。

國家信息中心近期發布報告建議，明年中央財政赤字規模應安排6500億元，比今年增加1000億元，以保持必要的增量調控能力；考慮到地方政府可支配財力有所下降，由中央代發3500億元地方政府債券，比今年增加1000億元。

在赤字增加的同時，明年還“結合稅制改革完善結構性減稅政策”。“營改增”試點有望推廣到全國，涉及行業也有望擴大至郵電通信、鐵道運輸和建筑安裝等行業。

貨幣政策方面，經濟工作會議提出，要適當擴大社會融資總規模，保持貸款適度增加。但這并不意味著貨幣政策即將放松。哈繼銘認為，由于預計2013年通脹回升，進一步放松貨幣政策的空間相對較低。他預計，M2增速目標可能被設定在12%-14%之間，明年社會融資總規模將適當增大，繼續更多依靠直接融資，提供多元化的融資渠道。

“降低實體經濟發展的融資成本”也被列入明年的工作。祝寶良稱，不能將此簡單理解為降息。實體經濟融資成本高，是由多種原因造成的，利差本身是一種原因，但并不是主要原因。主要原因是信貸領域缺乏為中小企業服務的融資機構，發債難度大，同時存在亂收費等問題。“解決這些問題，對降低融資成本的作用可能更大一點。”

瑞銀集團中國首席經濟學家汪濤也認為，降低融資成本可能意味政府將擴大企業獲取信貸資金的渠道、包括通過債券市場和小型金融機構等，而并不一定會通過降息實現。政府也有可能在保持存款利率不變的同時小幅下調貸款利率，因為降息受通脹可能回升的制約。

“明年有條件進一步推進利率的市場化。”全國人大財經委副主任委員吳曉靈則建議，可以進一步放寬利率下浮幅度，也可考慮通過加若干基點形成貸款利率，取代央行公布貸款基準利率。

興業銀行首席經濟學家魯政委認為，相機抉擇、因時而變會是明年政策操作特別是貨幣政策的重要特點。在實際執行中，“堅決守住不發生系統性和區域性金融風險的底線”的要求，能否與放松貨幣政策和增加投資的要求有效協調一致，仍是一個挑戰。

彭文生也提醒，在逆周期操作中，需要關注貨幣政策過緊，財政支持總需求壓力過大帶來的政府部門擠壓私人部門、國進民退的風險，包括匯率升值對出口的影響。