美國總統(tǒng)特朗普在競(jìng)選中表示，將重振化石能源行業(yè)、退出《巴黎協(xié)定》。3月28日，特朗普為促進(jìn)“能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長”，廢除了奧巴馬的“清潔電力計(jì)劃”，這無疑給全球氣候變化治理帶來了不確定性。
但分析顯示，美國氣候變化政策難以扭轉(zhuǎn)全球能源綠色轉(zhuǎn)型的方向。中國則面臨更多國際期待和機(jī)遇，應(yīng)繼續(xù)與國際社會(huì)積極維護(hù)國際氣候變化制度、推進(jìn)全球能源治理、加強(qiáng)清潔能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作，共同推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，展現(xiàn)大國風(fēng)范、做出中國貢獻(xiàn)。
美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普長期支持煤炭、油氣等傳統(tǒng)化石能源行業(yè)，不承認(rèn)全球變暖，曾表示“奧巴馬對(duì)煤炭宣戰(zhàn)害得好多美國人丟了飯碗，讓我們對(duì)他國的能源越來越依賴；美國政府應(yīng)停止過度監(jiān)管，努力加大對(duì)自身油氣資源的開采力度”。特朗普誓言重振美國煤炭業(yè)，呼吁增加化石燃料開發(fā)，減少環(huán)境監(jiān)管，取消奧巴馬政府對(duì)能源行業(yè)的限制，退出《巴黎協(xié)定》。這些主張引起能源界高度關(guān)注，對(duì)美國新一屆政府的能源氣候政策、未來清潔能源、可再生能源充滿疑問和憂慮。
能源歷來是美國總統(tǒng)選舉和任職中的重大議題。石油危機(jī)以來，盡管美國兩黨和歷屆總統(tǒng)選舉都對(duì)化石能源和清潔可再生能源的優(yōu)先度存在爭(zhēng)議，但是美國先后通過了《1978年發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》、《1978 年公共事業(yè)管理政策法》、《1992年能源政策法案》、《2005年能源政策法案》、《2007年能源獨(dú)立和安全法案》、《2009年美國經(jīng)濟(jì)復(fù)興與再投資法案》，不斷制定綜合能源政策，支持增加石油天然氣生產(chǎn)供應(yīng)、提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源電力和生物燃料、替代和減少石油消費(fèi)，減少對(duì)進(jìn)口石油的依賴，在頁巖氣、風(fēng)電、太陽能利用方面已經(jīng)取得了明顯成效。
與能源相關(guān)的法案中，屢經(jīng)修訂的《清潔空氣法案》通過嚴(yán)格監(jiān)管普通的大氣污染物排放，有效推動(dòng)了發(fā)電和交通部門的化石燃料清潔利用。但是，由于美國共和黨和許多選民長期不承認(rèn)氣候變化理論、不愿承擔(dān)減排溫室氣體減排責(zé)任，使得致力于削減溫室氣體排放的戈?duì)柛?jìng)選2000年總統(tǒng)、奧巴馬政府期間的《2009年清潔能源與安全法案》最終均未成功。雖然2016年9月美國批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》，但美國仍存強(qiáng)大反對(duì)力量，也缺乏聯(lián)邦政府層面減排溫室氣體的法律。
在本次總統(tǒng)大選中，特朗普和希拉里克林頓都表示認(rèn)可低油價(jià)，特朗普還把“將油價(jià)拉低”作為當(dāng)選總統(tǒng)的首要任務(wù)，但是兩人對(duì)清潔能源、氣候變化存在截然相反的態(tài)度?？傮w來看，在美國總統(tǒng)競(jìng)選主張和能源政策中，長期以來“能源獨(dú)立”是核心支柱，促進(jìn)新型能源技術(shù)研發(fā)和增加能源供給是持續(xù)導(dǎo)向，促進(jìn)各類技術(shù)在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)是監(jiān)管制度核心，常規(guī)環(huán)境影響是影響能源行業(yè)發(fā)展的持續(xù)影響因素和重要約束，氣候變化則成為近20年來的新變量和分歧焦點(diǎn)。
特郎普擔(dān)任總統(tǒng)后，美國能源氣候政策走向備受關(guān)注。但是，通過分析能源發(fā)展最新進(jìn)展和趨勢(shì)，可以看出，技術(shù)變革、市場(chǎng)發(fā)展、根本趨勢(shì)是最終決定力量?？偨y(tǒng)大選不會(huì)扭轉(zhuǎn)美國綠色低碳能源轉(zhuǎn)型方向，在現(xiàn)有穩(wěn)定政策、持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步、逐步成熟的市場(chǎng)、國際社會(huì)達(dá)成的共識(shí)，以及逐漸完善的國際氣候制度推動(dòng)下，清潔能源仍將繼續(xù)保持發(fā)展態(tài)勢(shì)。
? 美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有最主要的可再生能源政策已形成穩(wěn)定“軌道”，近期將繼續(xù)穩(wěn)定可再生能源市場(chǎng)
美國聯(lián)邦政府最重要的可再生能源扶持政策是生產(chǎn)稅收抵免（PTC）、投資稅收抵免（ITC）、《2009美國復(fù)蘇與再投資法案》1603條款的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策。過去十多年中，美國聯(lián)邦層面的稅收抵免政策以風(fēng)電PTC和光伏ITC對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響最為顯著，特別是PTC政策決定了風(fēng)電行業(yè)的興衰。在PTC 取消的三個(gè)年份（2000 年、2002 年和2004 年）中，風(fēng)電裝機(jī)容量增長速度明顯停滯，而在PTC預(yù)定期滿之前的年份，風(fēng)能開發(fā)項(xiàng)目顯著增加。2005年后，PTC的延續(xù)性有所提高，每年都能在即將失效的關(guān)口及時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)了政策的“無縫連接”，美國的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)隨之進(jìn)入高速發(fā)展期，年均新增裝機(jī)保持在500萬千瓦以上。
目前美國風(fēng)電、太陽能發(fā)電可享受2.3美分/千瓦時(shí)的生產(chǎn)稅抵扣，符合條件的可再生能源發(fā)電可享受30%的投資稅抵扣或現(xiàn)金補(bǔ)貼，另外還有加速折舊的減稅收益。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年美國可再生能源發(fā)電稅收抵扣額度超過38億美元，1603條款的現(xiàn)金贈(zèng)款約82億美元。2015年底，經(jīng)過美國兩黨的妥協(xié)，通過的綜合撥款法案對(duì)2014年到期的PTC和2016年底到期的ITC提出了新的延期規(guī)定，風(fēng)電PTC在2020年前延續(xù)但逐步削減為零，太陽能發(fā)電ITC在2022年前由30%逐步降到10%并長期延續(xù)。
美國國家可再生能源實(shí)驗(yàn)室針對(duì)稅收抵免政策延期對(duì)可再生能源發(fā)展的影響做了研究，結(jié)果表明，新的延長政策在近期內(nèi)會(huì)繼續(xù)推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。2015年底，美國風(fēng)電、太陽能等新能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比重已達(dá)到5.8%，2016年前8個(gè)月發(fā)電量同比增長22%，比重快速增長到6.7%。
? 美國可再生能源政策正在由聯(lián)邦政府推動(dòng)向州政府推動(dòng)轉(zhuǎn)變，由依靠政府推動(dòng)向市場(chǎng)推動(dòng)轉(zhuǎn)變
20世紀(jì)90年代開始，美國許多州陸續(xù)開始實(shí)施可再生能源配額制度（RPS），要求電力公司一定比例售電量來自可再生能源。目前，有29個(gè)州和華盛頓特區(qū)在強(qiáng)制推行RPS。1998-2014年的所有新增風(fēng)電裝機(jī)中，約54%來自擁有RPS的州。德克薩斯州、加利福尼亞州和新墨西哥州等新能源發(fā)展大州均為美國實(shí)施可再生能源配額制比較典型的幾個(gè)地區(qū)。除了實(shí)施配額制，加州還通過立法要求可再生能源在2020年、2030年分別滿足33%、50%的電力需求，而且還實(shí)施了其他計(jì)劃推動(dòng)太陽能的發(fā)展。這些州的目標(biāo)和政策將持續(xù)推動(dòng)可再生能源發(fā)展。
近年來，技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大推動(dòng)了新能源發(fā)電的成本大幅下降。自2008年以來，美國的風(fēng)機(jī)機(jī)組市場(chǎng)價(jià)格下降了約35%，2014年全國風(fēng)電購電合同（PPA）平均價(jià)格從2009年的70美元/MWh降到新低水平23美元/MWh。即使天然氣價(jià)格自2009年以來明顯下降，風(fēng)電相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力也在不斷提高，在美國內(nèi)陸地區(qū)成為最具有競(jìng)爭(zhēng)力的電力。2006年以來，主要在中國光伏產(chǎn)業(yè)推動(dòng)下，光伏發(fā)電PPA平均價(jià)格每年下降約25美元/MWh，目前平均價(jià)格已降至40美元/MWh；在美國西南部（例如內(nèi)華達(dá)州、德州）甚至降到30美元/MWh，已可以跟風(fēng)電競(jìng)爭(zhēng)。風(fēng)電、光伏等新能源對(duì)投資者的吸引力不斷增加，還可以對(duì)沖化石燃料未來可能的價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
? 煤炭行業(yè)等化石能源行業(yè)自身將面臨環(huán)境約束、需求下降的壓力
相比可再生能源，美國煤炭業(yè)面臨更多壓力,難以實(shí)現(xiàn)特朗普提出的復(fù)興。當(dāng)前，美國煤炭產(chǎn)業(yè)主要面臨著三大挑戰(zhàn)。
首先，環(huán)保法律法規(guī)對(duì)常規(guī)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格要求。
其次，來自替代能源——特別是天然氣和風(fēng)電的競(jìng)爭(zhēng)壓力。美國方興未艾的頁巖氣熱潮，極大壓低了天然氣價(jià)格，使天然氣發(fā)電的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)日益凸顯。其直接影響就是，煤電目前在美國發(fā)電總量中的份額下降到33%。相關(guān)數(shù)據(jù)表明：上世紀(jì)80年代規(guī)劃中的大量煤電廠都被取消，過去10年煤電廠退出的速度甚至超過了預(yù)測(cè)的2015—2030年期間的衰退速度。因此，煤炭消費(fèi)量在美國國內(nèi)大幅減少，煤炭市場(chǎng)供過于求。
第三，從全球范圍看，煤炭產(chǎn)能現(xiàn)已過剩，從而壓低了煤價(jià)。因此，特朗普將難以實(shí)現(xiàn)拯救美國煤炭產(chǎn)業(yè)的承諾。
? 美國氣候變化政策可能面臨新的不確定性，但對(duì)可再生能源的影響預(yù)計(jì)將很有限
特朗普一再否認(rèn)氣候變化是由人類引起的這一科學(xué)結(jié)論，并提出當(dāng)選后將退出《巴黎協(xié)定》、停止對(duì)聯(lián)合國一切氣候項(xiàng)目的資金支持、廢除奧巴馬政府提出的許多遏制氣候變化的倡議。在近期美國國內(nèi)政策層面，氣候政策的不確定性在于是否退出基于各國承諾自主貢獻(xiàn)（NDCs）、實(shí)際約束力度有限的《巴黎協(xié)定》。對(duì)于奧巴馬政府推動(dòng)的清潔電力計(jì)劃（CPP）來講，即使未能繼續(xù)執(zhí)行，許多州和地方政府也將通過本州立法打造自己的清潔能源方案，加州已通過的立法和目標(biāo)要高于CPP對(duì)其設(shè)定的要求。
美國主要發(fā)電企業(yè)也都認(rèn)識(shí)到，能源領(lǐng)域從以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整到以更清潔和廉價(jià)的能源為主的趨勢(shì)已成定局。全美最大的發(fā)電產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)愛迪生電氣協(xié)會(huì)（EEI）主席就表示，發(fā)電企業(yè)都在加大清潔能源利用的投資并更注重能效。因此，一些分析認(rèn)為，不論是否實(shí)施CPP，煤電廠的減少趨勢(shì)和天然氣、新能源電力的持續(xù)擴(kuò)張都不會(huì)受到顯著影響。
? 從國際層面看，應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展已成國際共識(shí)，是世界各國的共同歷史責(zé)任、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求
去年以來，包括美國在內(nèi)的國際社會(huì)通過了《巴黎協(xié)定》，在氣候變化科學(xué)的基礎(chǔ)上為2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出大幅減排溫室氣體、擺脫化石能源的制度安排。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出大幅提高可再生能源在全球能源供應(yīng)中的比重。
二十國集團(tuán)（G20）強(qiáng)調(diào)G20成員國在應(yīng)對(duì)世界能源發(fā)展共同挑戰(zhàn)方面應(yīng)發(fā)揮表率作用，在取消化石燃料補(bǔ)貼方面已取得積極進(jìn)展。中美兩國率先完成同行審議，更多G20國家將加入同行審議。這些都反映了加快綠色低碳能源轉(zhuǎn)型的國際共識(shí)，特別是史無前例快速生效的《巴黎協(xié)定》體現(xiàn)了全球高度政治共識(shí)和行動(dòng)意愿。作為世界最大的發(fā)達(dá)國家和第二大能源消費(fèi)國，美國也不可能真正獨(dú)立于國際趨勢(shì)之外，必須兼顧本國國情和國際共同趨勢(shì)，繼續(xù)推進(jìn)能源變革，經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)調(diào)整和就業(yè)轉(zhuǎn)移的陣痛，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮、能源供應(yīng)安全。
目前來看，特朗普政府的能源氣候政策及其影響仍然有待觀察，但政策導(dǎo)向是優(yōu)先考慮國內(nèi)能源安全、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè)機(jī)會(huì)，國際影響主要表現(xiàn)在是否會(huì)導(dǎo)致《巴黎協(xié)定》名存實(shí)亡、是否會(huì)擴(kuò)大新能源等貿(mào)易爭(zhēng)端。隨著美國政策不確定性增加，國際社會(huì)更多期望中國在清潔低碳能源和氣候政策方面發(fā)揮更多國際影響力。
對(duì)我國而言，在資源環(huán)境壓力巨大和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)亟待升級(jí)轉(zhuǎn)型的大背景下，已經(jīng)把生態(tài)文明納入五位一體的總體布局，正在深入貫徹四個(gè)能源革命和一個(gè)國際合作戰(zhàn)略思想，逐步形成可再生能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展清潔低碳能源既是我國戰(zhàn)略抉擇、也是無悔選擇。我國應(yīng)堅(jiān)定清潔低碳能源發(fā)展信心，并借此機(jī)會(huì)在國際社會(huì)發(fā)揮更大的作用，積極維護(hù)國際氣候變化制度，推進(jìn)全球能源治理，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，抵制貿(mào)易保護(hù)主義，加強(qiáng)清潔能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作，引領(lǐng)并推動(dòng)全球綠色低碳能源轉(zhuǎn)型，展現(xiàn)大國風(fēng)范、做出我國貢獻(xiàn)。
