推進國企混合所有制改革，必須界定不同國企的功能，推動國企實施分類改革治理。不同類型的國有企業屬性不同，目標不同，在市場經濟中扮演著不同的角色，分類改革的思路，既強調了國有企業的盈利性，又兼顧了國有企業的公共性，在功能分類的基礎上進行分類監管，有利于進一步增強國有資產監管的針對性和有效性，同時也有利于國有經濟的發展和國民福利的提高。根據不同國企的業務性質和承擔的功能，可以劃分如下三大類型。

第一類是由國家產業政策所確定，承擔國家交予的保障性、公益性的業務，比如中儲糧、中儲棉，此類具有保障國計民生的國企，再比如提供公交、地鐵、環衛、國防設施、公共衛生保健、義務教育類等公共產品和公共服務的國企。

由于保障性的國有企業和公益性的消費具有非競爭性和非排他性，容易出現外部性和搭便車行為，私人企業不愿意進入，因此公共產品和公共服務必須由國有企業提供。此類保障性和公益性較強的企業，國家應該保持絕對的控制力，國有資本絕對控股。

第二類是處于自然壟斷和部分資源性行業的適度經營性國有壟斷企業。如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸、水利基礎設施建設等，這類自然壟斷行業具有規模報酬遞增的特征，應當主要以公共績效同時輔之以財務績效進行評價；部分資源型壟斷國有企業應由市場供求狀況來決定價格，以反映資源的稀缺性，但國家必須利用稅收和相關法律法規來保證公平和防止過度開發，以保證資源的有效利用。此類企業，應制定統一規范的服務、技術和安全標準，國家應保持一定的控制力，國有資本優勢控股。

第三類是競爭性國有企業。包括制造業、商業、服務業等，是私人資本大量存在的領域。對于競爭性行業的國企，可以將其推向市場，實現資本的合理流動，但也并非意味著國有資本要完全退出。在競爭性行業保留部分國有資本，主要基于以下幾個考慮。

首先，實現政府調控經濟的職能。政府為了實現調控經濟的目標和發展規劃，需要部分國有企業分布在一些對經濟發展具有戰略意義的競爭性行業，并保持一定的控制力。

其次，維護經濟穩定。中國還處于向成熟市場經濟的過渡階段，市場發育程度還不充分，私人資本力量有限，國有企業還有必要保留一部分在競爭性行業中以維護經濟穩定，避免過快退出給經濟帶來的影響。

第三，加快產業結構的調整和優化。

根據功能分類實施混合所有制改革。公益性國有壟斷企業被賦予強制性社會公共目標，不以盈利為目的，其績效衡量標準應是公共績效，即向公眾提供高質量的公共產品和公共服務是對其進行評價的依據；適度經營性國有壟斷企業，包括自然壟斷性和部分資源壟斷性國有企業，以社會公共性目標為主，經濟目標居次；而競爭性國有企業，則以利潤最大化為首要目標。

另外，我們也需關注深化混合所有制改革的措施和步驟。

一是確定可供混合的產業準入負面清單。深化國企改革并不是要把國有企業全部民營化、私有化，而是通過產權制度改革、產權結構調整，來促進國有企業體制機制的轉換，增強國企的活力與競爭力。發展混合所有制經濟必須制定出統一的、相對清晰的負面清單。

二是選擇國企改革的混合模式。隨著本輪國企改革和混合所有制改革的大力度的推進，未來改革的方式應該會更加多樣化，改革將向縱深發展。除了繼續推動并購重組和引入戰略投資者之外，國企集團的整體上市將會成為混合所有制改革的重要方式之一。而管理層和員工持股也可能逐步推廣，成為混合所有制改革的一種方式。

三是允許非公有經濟進入混合所有制的模式。非公經濟主體進入國有企業，實現混合所有制可以有多種模式。比如可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃、收購閑置資產等形式參與國有企業重組上市或國有控股上市公司增發股票。同時，非公經濟主體可以與國有資本共同出資設立股權投資基金，通過股權投資基金參與國有企業改制上市、重組整合、企業并購，共同投資戰略新興產業、創新性和孵化期等高收益、高風險業務。

另外，非公經濟還可以參與國有企業改革發展，如非公經濟參與國有企業重大改制重組、重大改革創新、重要產業提升及重點關閉退出等項目。

四是加強混合所有制企業的治理，這里包括深化完善國企法人治理結構、推進董事會改革，建立市場化的選人用人機制以及完善管理和經營者激勵約束機制。