國務院發展研究中心 趙昌文

近年來，在行政干預、投資沖動和經濟周期等多重因素的影響下，我國的投資率不斷提高，各行業產能持續快速擴張，新一輪產能過剩矛盾凸顯。化解產能過剩光治標不治本不行，要標本兼治，最為重要的是建立化解產能過剩的長效機制。

當前產能過剩的總體情況與主要特征

實際經濟中各行業特征千差萬別，如何判斷各行業的產能過剩并沒有明確統一的標準，不同個人和企業的認識也不盡相同。綜合多種經濟現象、研究成果以及調研中的發現得出結果，當前中國的產能過剩問題總體較為嚴重。

雖然近年來我國投資率高企，各個工業行業普遍產能過剩，但并不是所有行業都問題突出，例如食品、家電、汽車等行業就較為平穩。總體來看，產能過剩矛盾突出的行業具有顯著的特征。

一是地方政府重點招商引資且產品同質化程度高的重化工業。由于產值大、對就業和稅收等帶動作用強，重化工業一直是地方政府招商引資的重點。但在企業已經成為投資主體的情況下，那些需要品牌、沒有明顯市場需求的項目，即使政府有一定優惠也難以上馬。而一些同質化程度高的產品，比如鋼鐵水泥，由于其競爭優勢主要在成本，在一些優惠政策刺激下容易大量投資，造成產能過剩。不少產能過剩行業都有這一特點：

鋼鐵行業。我國鋼鐵行業整體面臨較嚴重的產能過剩壓力。2012年，我國鋼鐵產能已達到10億噸左右，產量7.2億噸，約占全球產量的46%，產能利用率為72%。

水泥行業。2012年，全國水泥生產能力達到30.7億噸，水泥產量22.1億噸，產能利用率為73.7%。如果考慮到目前正在建設的新型干法水泥生產線約290條，全部建成投產后，產能將達36.3億噸，整體產能利用率會進一步下降至60%左右。

電解鋁行業。據統計，2012年中國電解鋁產量為1988萬噸，產能2765萬噸，產能利用率僅為71.9%，而且電解鋁行業的產能仍然在快速增加。2013年以來，電解鋁行業價格下跌、效益下降的狀況并未好轉，全年電解鋁行業虧損額仍超過7億元。

二是受到過多政策優惠的戰略性新興產業。在大力發展戰略性新興產業的導向下，一些地方一哄而上，不顧自身條件盲目吸引新興產業上馬，造就了一些產能過剩行業，如風電設備制造、多晶硅、光伏電池等，尤其典型的是光伏行業。

三是由于國內或國外原因市場需求驟降的行業。有些行業的產能過剩問題，既有過度引導投資的原因，但更多是由于市場形勢變化的結果，這種行業的產能過剩呈現更多的周期性特征，船舶和光伏最為明顯。

化解產能過剩的重點和難點

當前，化解產能過剩需要對相關政策進一步細化完善。

一要進一步完善和落實“消化一批”的政策。應根據產業特點制定更加有針對性的政策。對于因金融危機導致需求驟減的行業，如船舶、光伏等，可采取救急性的刺激國內需求措施，防止多年形成的產業基礎和核心能力崩潰；對于需求相對穩定、供給增長超過需求增長的行業，如鋼鐵、建材等，政策著力點應放在需求升級的引導上，重點開發高端需求，引導產業不斷升級。

應把握好政策實施的力度。政策實施的目標是“解產業之危”，而不是“脫產業之困”，政策力度應適度從緊，加速高競爭力企業兼并重組低競爭力企業的進程。

應堅持公平競爭的原則。應由國家統一出臺擴大內需政策措施，避免地方政府層層加碼，不斷加大補貼地方企業的力度。

二要進一步完善和落實“轉移一批”的相關政策。針對不同行業特點制定和實施“轉移一批”的具體鼓勵政策。對于海外市場前景較好、產業配套要求相對低的過剩行業，結合海外援助、國際合作項目，通過海外建廠的方式發揮企業生產能力，減輕或抑制國內新建產能壓力，例如水泥、平板玻璃、光伏等行業；對于基礎設施和產業配套要求高、投資規模巨大的行業，可以通過鼓勵下游主要行業向海外轉移的方式，促進該行業國內產能的消化，例如鼓勵鋼鐵行業的下游家電、汽車等行業轉移產能；對于全球化競爭激烈、國內生產條件優勢明顯的行業，可以通過海外建立銷售網點的方式擴大出口，消化國內產能，例如船舶等行業。

完善轉移產能的配套措施。對產能轉移項目采取投資更為便利化的政策，減少項目審批限制，提供信息、法律等專業化的中介服務；鼓勵政策性銀行為轉移產能企業提供貼息貸款；完善海外投資保險制度，減少企業海外投資風險。

三要進一步完善和落實“整合一批”的政策。要調整稅收政策，加強對兼并重組的激勵和引導作用。對兼并重組其他企業可以給予擴大稅收抵扣或稅收減免的措施，例如對被轉讓的設備資產允予原值（而非凈值）抵扣增值稅，對因兼并重組或者關閉破產等出售或轉讓土地、廠房和機械設備的收入，免征或減征由此而產生的營業稅、所得稅和土地增值稅等相關稅收。

引導金融企業加強對兼并重組的融資支持。支持產能過剩行業的優秀龍頭企業進行直接融資，對銀行給予產能過剩行業并購貸款不納入貸款額度控制。

建立跨區域兼并重組的利益協調和共享機制。規范區域之間橫向稅收分配，降低地方政府由于擔心企業被兼并導致稅源流失而產生的阻力。

應明確要求地方政府降低在產能過剩重點行業的國有股份比例，減弱地方政府對兼并重組的干預，促進采用市場化的方式推進兼并重組。

四要進一步完善和落實“淘汰一批”的相關政策。主要通過能源資源消耗、污染物排放、質量安全、生產安全、職業危害等方面的強制性標準依法推動落后生產能力退出。首先，要盡快制定一系列新的量化標準；其次，要嚴格執行各項環保標準；第三，要加強對上述標準的動態調整；第四，要加快完善我國節能減排制度。

整合“關小基金”、“淘汰落后產能基金”等相關財政資金。設立統一的企業退出扶助基金，對退出企業遺留的問題或政策性關停進行政策兜底。

建議減少審批以加強競爭來“優勝劣汰”，推動產業健康發展。即使對產能過剩的行業也應減少審批限制，通過加強競爭減少對落后企業的保護，形成“優勝劣汰”的產業健康發展市場機制和市場結構。

建立防范和化解產能過剩的長效機制

從根本上打破“過剩、干預、再過剩、再干預”的怪圈，必須通過進一步深化改革，充分通過發揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好發揮政府的引導作用，構建防范和化解產能過剩的長效機制。

一是進一步深化行政管理體制改革，特別是改革地方政府的考核評價體系，從根本上消除地方政府的投資沖動和短期行為。

二是進一步深化資源、要素價格市場化改革，理順資源、要素價格的市場形成機制，充分發揮市場機制在化解產能過剩和防范產能無序增長中的決定性作用。

三是進一步完善市場經濟體制，為不同所有制、不同規模企業創造公開、公平、公正的競爭環境。

四是進一步加強社會性規制，強化標準管理，沒有的標準要盡快制定，低的標準要大力度提升，已有的標準要嚴格執行。

五是進一步完善企業退出的法律、政策體系，完善社會保護網，為企業退出創造良好環境。