淡馬錫模式對完善國有資本管理體制的啟示

淡馬錫模式的國企改革核心解決的是體制機制問題

國有企業(yè)是我國財政經濟發(fā)展的支柱，國有企業(yè)改革的成敗直接關系到財稅和經濟體制改革的順利推進，國企改革在全面深化經濟體制改革中應當屬于加快取得突破性進展的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)。

新加坡、以色列雖為小國，但其在國有企業(yè)改革方面的做法值得關注，特別是在當前貫徹落實十八屆三中全會決定中，對研究設計我國國有企業(yè)改革方案具有一定的參考價值和借鑒意義。

新加坡：政府“無為而治”

淡馬錫控股有限公司（以下簡稱淡馬錫）成立于1974年，由新加坡財政部全資擁有并負責監(jiān)管，專門經營和管理原國家投入到各類國有企業(yè)的資本。目前，淡馬錫直接控制20多家大型企業(yè)，基本占據新加坡金融、交通、通訊、電力、科技、地產等關鍵領域；間接控制2000余家各種類型的其他企業(yè)，其控股的上市公司市值占新加坡證券市場總值近50%。

科學的治理結構和運作模式。淡馬錫最高權力機構是董事會，其有權決定公司經營的大政方針、股息分配及配股等事宜。董事會下設執(zhí)行委員會、審計委員會、領袖培育與薪酬委員會，負責公司主要業(yè)務、風險監(jiān)控及人財物管理等事務。董事會授權高級管理層負責執(zhí)行董事會設定的戰(zhàn)略和政策，并負責公司日常運營與管理。董事長和總裁之間職責分工明確，相互制衡。淡馬錫對所投資的企業(yè)，按照法律制度行使股東權利，不干預企業(yè)日常運營和決策，力求在授權與守則之間取得動態(tài)平衡。

與政府的關系清晰。淡馬錫自成立以來，政府一直堅持“無為而治”的理念，不干預公司在營運或商業(yè)上的各種決策。淡馬錫董事會和總裁直接向新加坡總統(tǒng)負責，董事會成員的任免或續(xù)任必須得到總統(tǒng)的同意，董事會對首席執(zhí)行長的任免也須獲得總統(tǒng)的同意。財政部主要通過推薦公務員任職，行使董事會人員及所屬企業(yè)主要領導人的任免、審定主要經營業(yè)務、審查重大投資項目、審核財務報表等行使監(jiān)管職責。政府對淡馬錫經營活動做到監(jiān)管但不干預，重大事項審核但不承諾，鼓勵其大膽自主經營又不失控。

以色列：國有企業(yè)局對國有企業(yè)履行出資人職責

以色列國有企業(yè)是在1948年建國后，仿照蘇聯(lián)模式對國內經濟運行進行大規(guī)模干預而建立的，包括金融機構在內最多時有200多家。

財政部下屬國有企業(yè)局作為國有企業(yè)出資人。根據以色列1975年頒布的《國有企業(yè)法》，財政部設立國有企業(yè)局對國有企業(yè)履行出資人職責，是以色列國有企業(yè)管理體系中的核心部門。

以私有化為目標的國有企業(yè)改革。上世紀80年代中期開始，以色列政府對國有企業(yè)實施私有化，主要途徑是通過國際資本市場和特拉維夫證券交易所出售國有企業(yè)股權，放棄大股東地位。1991年，為了進一步促進國有企業(yè)私有化進程，政府專門成立了一個由總理親自掌管的部長級委員會，除關系國計民生和國家安全的國有企業(yè)外，都被列入私有化范圍。2000年開始，著重對市場化程度較高的行業(yè)私有化。2005年—2007年，先后將通信公司、煉油廠、石油公司私有化，政府保留一票否決權（金股），要求企業(yè)在特定時期仍能滿足政府愿望。下一步，將陸續(xù)對國有郵政、航空、除電網外的電力企業(yè)實行私有化，對軍工企業(yè)仍將保留控股權。

對我國深化國企改革方案的啟示

新加坡、以色列兩國國企改革核心解決的是體制機制問題。我國的國企改革從十一屆三中全會擴大企業(yè)自主權開始，到十四屆三中全會建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)了從“國營”到“國有”的轉變，同樣是圍繞著以上層簡政放權為核心的體制機制改革。近10年來，隨著以管人、管事、管資產為主要內容的國資監(jiān)管體制的形成和強化，國有企業(yè)改革發(fā)展也出現(xiàn)了一系列新問題。十八屆三中全會有針對性地提出了要完善國有資產管理體制，借鑒兩國國有企業(yè)改革，對研究設計我國深化國企改革方案有如下啟示。

改革國有資本授權經營體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管。按照簡政放權、理順政府與市場關系要求，國有資產管理應實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。因此，國有資產監(jiān)督管理部門必須加快轉變職能，由現(xiàn)行“管人、管事、管資產”的多重身份轉變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者。財政部門應會同有關部門負責研究制定國有資本存量管理、動態(tài)調整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財務管理及防范內部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責。發(fā)改委、工信部等部門負責研究制定宏觀戰(zhàn)略和產業(yè)政策等。

按功能不同實施分層監(jiān)管，分批組建和改組若干國有資本投資公司。我國現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團近120家（其中國資委直接管理的113家），對此可分為一般競爭類企業(yè)集團和公共保障、戰(zhàn)略性、國家安全類企業(yè)集團。組建或改組成立若干國有資本投資公司，行使國有資本出資人職責，依法行使對出資企業(yè)的股東權利。國有資本投資公司的主要負責人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免；國有資本投資公司屬于全資或獨資性質的國有資本經營預算的預算單位，國資預算政策、預算編制和預算信息的公開由財政部負責并報國務院和人大審批，戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定并報國務院和人大審批。財政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應按照“一企一策”原則研究制定各投資公司的經營目標、考核辦法等，國資委根據“一企一策”的要求對若干家國有投資公司進行監(jiān)督。針對近120家央企如何科學分類，組建或改組國有資本投資公司是本次國企改革的重點。有關部門應加強溝通，積極做好組建和改組若干國有資本投資公司的頂層設計。

以產權制度改革為中心，在經營層面發(fā)展混合所有制經濟。混合所有制企業(yè)屬于投資公司控股或參股的經營實體。發(fā)展混合所有制經濟，是搞活國有企業(yè)的根本途徑，也是實施國有資本戰(zhàn)略性調整、實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展的必然選擇。發(fā)展混合所有制經濟涉及產權制度改革，可以通過改制上市、產權交易市場等公開交易方式，引入戰(zhàn)略投資者。在推進混合所有制進程中，要建立健全協(xié)調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，加快實施企業(yè)關鍵管理人員和技術骨干的股權激勵制度，探索建立職業(yè)經理人制度。在此基礎上，實現(xiàn)管理者能上能下、職工能進能出、收入能高能低的市場化經營機制。

中央各部門所屬的大批中小國有企業(yè)和地方國有企業(yè)，特別是地市縣級的國有企業(yè)，主要集中在競爭性領域，以在轄區(qū)內經營為主，可以一次性脫鉤并入相關的投資公司，也可參照以色列做法逐步實現(xiàn)完全退出。