對于城鎮化和土地改革未來數年的發展，住建部和國土部漸有清晰思路。

“2014年是定位調整之年、改革破冰之年、發展謀劃之年。”國土資源部規劃司司長董祚繼近日在接受媒體訪談時透露，今年的重點工作之一就是盡快批準實施《全國國土規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），同時研究部署開展省級和區域性國土規劃編制。“接下來，市縣層面應該考慮綜合性規劃，由政府牽頭組織，各部門共同承擔落實，形成‘一個縣市一張藍圖’。”董祚繼表示。

《規劃綱要》年內有望問世

據悉，2010年起，由國土部和發改委牽頭，并會同28個部門全面啟動全國國土規劃綱要編制工作。目前，《規劃綱要》已形成送審稿并征求相關部門和地方的意見,有望年內出臺。

一位接近國土部人士向 《每日經濟新聞》記者介紹稱，這份規劃的立足點特征顯明，我國正面臨“下一個人口高峰”，同時海陸規劃也需要統籌，《規劃綱要》以水資源、環境容量、優質耕地、近海海域和地質環境安全等多方面資源環境承載能力分析為基礎，對國土空間開發形勢進行了深入研判。

而這份規劃將針對國土開發利用存在的問題，確定了未來20年我國國土空間開發的總體方針、基本原則和戰略目標。

上述接近國土部人士表示，2011年，國土部明確了國家級規劃與省級規劃采用同步編制的辦法，主要目的之一就是為了使得國家級規劃能夠吸取地方反饋的實際情況，讓規劃最終更加科學合理。

劃清城市開發邊界

在2013年底召開的中央城鎮化工作會議就明確指出，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆。

北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎表示，有的官員、城市習慣于用工業來主導城鎮化，但是霧霾和土地財政已經讓舊的城鎮化道路走到了盡頭。

而在董祚繼的視野中，耕地紅線、永久基本農田、城市建設用地開發邊界和生態紅線落在新一輪土地利用總體規劃中是密不可分、互為前提的幾條線。“如果城市開發邊界定不下來，永久基本農田就不可能劃定。反過來說，開發邊界確定之前，也得先把永久基本農田劃定。”

“但有一點很明確，耕地保護和生態保護優先，是劃定紅線的基本原則。”他解釋說，也就是先在規劃圖上把永久基本農田和需要保護的生態用地“摳出來”，盡可能以此為基礎來劃定開發邊界。

董祚繼表示，“建設是可以避讓的，可耕地是長期形成的，不允許占用，如果一定要搞建設，就跳過去、繞過去。”他說，要將原來劃定建設用地預留區中的優質耕地調換出來，嚴禁占用。

上述人士進一步解釋說，目前較發達地區普遍會面臨建設已經臨近發展邊界問題，此時最直觀的表現就是城鎮建設用地指標將有減無增，未來發展主要依靠存量土地的結構優化。

董祚繼認為，適度減少新增建設用地計劃指標，并非是對所有類型用地規模“一刀砍”，而是減少工業用地，適當增加居住等生活用地，保障基礎設施建設、社會民生、扶貧開發等必要用地，專項安排保障性安居工程用地計劃，繼續按不低于5%的比例安排農村建設用地。

嘗試探索多規合一

日前，《每日經濟新聞》記者獲悉，為全面推動城鄉發展一體化，在縣（市）探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，住建部決定開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作。

住建部文件稱，此次工作的主要內容便是試點地方按照城鄉一體、全域管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

財經評論員李文海告訴 《每日經濟新聞》記者，“多規合一”的好處和難點都在于對平衡的把握，具有很強的經驗普適性。他說，城鄉一體化中“多規合一”的重心還在于土地規劃，核心是解決建設用地的供給來源與農村同步發展和農民順利進城就業這對矛盾。

就農地未來如何發展問題，董祚繼表示，要探索實施土地利用總體規劃、城鄉規劃等 “多規合一”，由政府牽頭組織，各部門共同承擔落實，形成“一個縣市一張藍圖”。