“‘計(jì)劃生、市場養(yǎng)’已難以為繼，‘后遺癥’明顯”“若沿用計(jì)劃模式，將產(chǎn)生難以估量的擱淺資產(chǎn)”“電力行業(yè)已今非昔比，用計(jì)劃模式規(guī)劃已不能滿足發(fā)展需求”……近日，不少業(yè)內(nèi)人士向記者坦言，“電力規(guī)劃亟需市場化”。
2015年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）》就曾提及“政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善”這一問題，并直言“各類專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃與能源規(guī)劃之間、全國規(guī)劃和省級規(guī)劃之間難以有效協(xié)調(diào)，電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大。”
近20年來，從計(jì)劃到規(guī)劃，再到市場價(jià)格信號引導(dǎo)，電力規(guī)劃一直指引著我國電力工業(yè)蓬勃發(fā)展。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)下，電力行業(yè)“風(fēng)光水火儲一體化”大基地建設(shè)方興未艾，直流交流輸電通道路條不斷。究竟什么樣的電力規(guī)劃能實(shí)現(xiàn)投資效率的最大化？業(yè)內(nèi)將“密匙”指向了市場。
“雙碳”對電力規(guī)劃提出新要求
目前，我國電力工業(yè)的發(fā)展已經(jīng)歷13個(gè)“五年”規(guī)劃，期間僅發(fā)布過2個(gè)全國性電力規(guī)劃——《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》、《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》，分別于2001年、2016年發(fā)布。
2個(gè)規(guī)劃相隔15年之久，為什么？在中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟看來，根本原因在于，依托于計(jì)劃模式的電力規(guī)劃越來越不能適應(yīng)電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求。
現(xiàn)如今，碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)又對電力規(guī)劃提出了新要求。今年初《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號）首次提出，注重發(fā)揮市場價(jià)格信號對電力規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)作用。
電力規(guī)劃緣何也需要市場化？有發(fā)電企業(yè)相關(guān)工作人員人向記者表示，當(dāng)前受多因素推動，如規(guī)劃階段電源項(xiàng)目不再確定上網(wǎng)電價(jià)和上網(wǎng)電量、商運(yùn)階段電網(wǎng)企業(yè)不再對發(fā)電企業(yè)的電量進(jìn)行統(tǒng)購統(tǒng)銷、電力供給側(cè)和需求側(cè)的界限更加模糊、高比例新能源的發(fā)展將使電源盈利模式發(fā)生變化、新型電力系統(tǒng)建設(shè)使變動成本范疇發(fā)生變化等，電力行業(yè)的“生存土壤”已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。
“對比之下，計(jì)劃模式下的電力規(guī)劃‘管生又管養(yǎng)’，前期項(xiàng)目批準(zhǔn)以及后期電價(jià)、電量均有政府安排，統(tǒng)購統(tǒng)銷模式下用戶沒有選擇權(quán)。而市場模式下的電力規(guī)劃‘管生不管養(yǎng)’，量、價(jià)由市場確定，并且無法強(qiáng)制用戶接受電價(jià)。”上述發(fā)電企業(yè)工作人員說。
“計(jì)劃生、市場養(yǎng)”弊端漸顯
“計(jì)劃生、市場養(yǎng)”帶來什么“后遺癥”？采訪中記者了解到，計(jì)劃體制下，電力規(guī)劃“缺位”“滯后”等評價(jià)不絕于耳，經(jīng)常處于“水多了加面，面多了加水”的狀態(tài)，電力行業(yè)后遺癥明顯，其中難以回避的問題就是擱淺成本的處理。
所謂“擱淺成本”，是指電力企業(yè)在原有管制體系下允許收回,但由于體制改變而無法回收的成本。
在計(jì)劃模式下，發(fā)電企業(yè)會根據(jù)當(dāng)時(shí)的管制電價(jià)進(jìn)行投資，回本只是時(shí)間問題。但若進(jìn)入現(xiàn)貨市場，發(fā)電機(jī)組經(jīng)濟(jì)性便一目了然，若其因客觀因素難以回收成本，就會形成擱淺資產(chǎn)。”電力行業(yè)從業(yè)者肖先生向記者解釋。
跨省跨區(qū)送電輸電線路也是如此。“若輸電線路完全進(jìn)入市場，其利用小時(shí)數(shù)下降，說明該線路不具備經(jīng)濟(jì)性，這恰恰佐證了計(jì)劃規(guī)劃的弊端。”肖先生坦言，當(dāng)前跨省跨區(qū)難入市與此不無關(guān)系，計(jì)劃模式下規(guī)劃建設(shè)的輸電線路能否經(jīng)得起市場檢驗(yàn)“存疑”。
那么，當(dāng)前擱淺成本如何處理？
有不愿具名的受訪者對記者直言：“電力行業(yè)多采用推動用戶側(cè)電價(jià)上漲的方式解決，相關(guān)部門一般對此避而不談，但缺失的這一環(huán)恰恰成為了電力市場化改革的‘絆腳石’。若今后仍然繼續(xù)沿用計(jì)劃模式進(jìn)行規(guī)劃，將產(chǎn)生更多難以估量的擱淺成本，進(jìn)而對電力市場建設(shè)造成更大阻礙。”
“當(dāng)前‘按鬧分配’趨勢漸顯。如果賠錢了，政府要不要管？管的話，財(cái)政能承擔(dān)得了嗎？但若不管，又不能體現(xiàn)公平，畢竟都是按照規(guī)劃投產(chǎn)的。解決方法很簡單，就應(yīng)該由市場決定，實(shí)現(xiàn)自主決策、自負(fù)盈虧。”另有受訪的電力行業(yè)從業(yè)者告訴記者。
規(guī)劃改革與監(jiān)管強(qiáng)化須并重
電力規(guī)劃應(yīng)如何進(jìn)行市場化？“電力規(guī)劃改革要服務(wù)于電力市場建設(shè)。”馮永晟建議，首先著眼于解決傳統(tǒng)計(jì)劃資源配置機(jī)制下所產(chǎn)生的問題，但并非用一種新的計(jì)劃手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)計(jì)劃手段，“電力規(guī)劃要有利于落實(shí)讓電力市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。”
電力規(guī)劃市場化是政府職能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在要求。“政府有形之手退出資直接源配置領(lǐng)域后，要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，但要避免規(guī)劃退化為計(jì)劃，因此完善規(guī)劃與加強(qiáng)監(jiān)管須并重，只有這樣政府才能更好發(fā)揮作用。”馮永晟說。
“比如，應(yīng)當(dāng)盡快建立容量成本回收機(jī)制，并將其納入規(guī)劃方案的評估。”上述發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人指出，缺乏合理的容量成本回收機(jī)制，會使得發(fā)電投資風(fēng)險(xiǎn)增加，難以激勵市場主體投資可以提供有效容量的電源項(xiàng)目，長遠(yuǎn)看無法保證系統(tǒng)有效容量的充裕性，這將影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。
而在技術(shù)層面，要利用電力系統(tǒng)仿真軟件進(jìn)行量化計(jì)算，為電力系統(tǒng)規(guī)劃投資提供決策依據(jù)。“在市場環(huán)境下，電源項(xiàng)目規(guī)劃無法再簡單依據(jù)以往政府定價(jià)和歷史發(fā)電量來預(yù)測。此外，各類型電源的盈利模式也在發(fā)生根本改變，為更加準(zhǔn)確地對電源、電網(wǎng)新（擴(kuò)）建進(jìn)行規(guī)劃，需要仿真系統(tǒng)助力。”上述發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)一步指出。
