一、什么是政策工具?

政策工具俗稱“政策措施”。政策工具是政府賴以推行政策的手段。盡管許多宏觀性的手段或方法在一定程度上來說可以算作政策工具, 但是這些東西對于解決一定的問題或者說達成一定的目標來說針對性不夠明確。因此, 我們定義的政策工具應當是“達成政策目標”的手段, 應當強調其對達成目標這一特點的針對性。也有的將政策工具定義為一種活動。因為政策工具在執行的過程中是通過將政策所要達成的最終目的轉化為具體的行動來完成自己的使命的。這樣, 政策工具的含義, 簡言之就是實現政策目標的一種手段或是方法, 其實現的過程則算作政策工具的使用。

很多政策本身就是政策工具, 所以, 從不嚴格的意義上講, 政策就是政策工具。而從嚴格的意義上說, 政策是由一系列政策工具組織、搭配而構成的。政策工具來源于政策, 所以很有可能許多種政策工具都會在一項政策里面有所體現。相較于職能政策, 作為一個更基本的分析單元, 政策工具的內容具有目的性和針對性。因此我們應當仔細研究政策的每一方面, 將政策所涵蓋的所有政策工具羅列出來, 以便于后續分析。

由于政策工具的多樣性, 不同學者采取的分類標準不同, 其分類結果也就因人而異了。例如, 兩位來自加拿大的公共政策學者———豪利特和拉米什在其研究中, 將政策工具分為了強制型、混合型和自愿型三類, 依照的是政府的干預程度;顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具, 是因為不同政策的使用方式有所不同;羅敏等結合政策工具發揮作用的基礎, 將低碳政策工具分為規制型、經濟激勵型和社會型三種。其實這幾類劃分法大致相同, 雖然叫法不一, 但每種的內涵差不多。不過，我們曾基于政策的應用領域 (主要包括五大領域:低碳能源、低碳產業、低碳建筑、低碳交通、低碳消費) 來考慮低碳政策分類 (這樣的考慮主要是出于政策的針對性研究) 。

二、低碳政策及其工具的研究現狀

對政策工具的選擇與使用,直接決定著相關政策能否正確實施。通過文獻資料的閱讀, 我們發現, 國內對城市低碳政策的專門研究很少, 很多是從宏觀的角度討論我國在低碳方面采取的一系列政策。進一步看, 學者們從不同的角度探討了如何完善低碳政策的體系, 如錢潔、張勤 (2011) 基于政策系統的視角, 認為在政策規劃的過程中, 低碳政策體系由政策行動主題子系統、政策工具子系統和政策變遷子系統構成;賈若祥 (2014) 就城市化程度較高的部分地區所實行的低碳政策體系進行了討論, 認為涉及了財政、環保、生活方式等方面的相關政策。這些研究注重對低碳政策的規劃與建構,。也有的學者從政策工具理論角度研究低碳政策結構, 如李健等 (2013) 借鑒相關研究, 統計并整理了我國頒布的低碳政策工具, 運用內容分析法, 制定了分析框架;羅敏、朱雪忠 (2014) 同樣以內容分析法為基礎, 對我國歷年來所采用的低碳政策工具進行了計量的分析。不可否認, 內容分析法作為一種量化分析文獻內容的方法, 是一種重要的挖掘隱含信息的方法。但是,這些也僅僅是對政策的結構或所包含的政策工具的量化研究,而對于這些政策工具的選擇、分析、評價和使用尚沒有深入的研究。本文認為, 好的政策重在落實, 政策工具作為政策目標與實施結果之間的橋梁和組帶主要看其發揮作用的情況。于是, 應重視低碳政策工具的科學評價與有效性研究。

三、低碳城市政策工具的科學評價與有效性分析

研究政策工具, 最關心的是如何制定一條政策以及這條政策在執行中得到的效果反饋。“不同的工具類型分別構造了不同的政策活動, 同樣也產生了不同的政策效果。”因此, 對于政策工具效果的評價在經典中是最為重要的問題之一。

政策工具效果的評估, 可以從政策內部和政策外部兩方面進行。內部考慮注重的是政策工具的特征, 一般通過政策工具的兩個特征, 一個是其可接受性, 而另一個是其可預見性;外部考慮一般也通過兩個方面進行衡量, 一是政策與其所要達成的目標是否契合, 二是為達成該目標的時候使用這種政策是否妥當。其中, 政策內部的評估一直以來被認為是衡量政策工具效果的主要指標, 而在研究時, 學界也未能從政策工具中走出來。但隨著研究的深入和拓展, 學者們逐漸開始對后者產生了濃厚的興趣, 即從外部對政策進行評估。

有效性指的是既定活動的完成度和其與預期結果的匹配度。針對不同的城市，可能采取的低碳政策工具不同。針對同一座城市，處于碳達峰和碳中和的不同階段，也需要對政策工具進行調整。而且，并非所有政策工具都對低碳城市的建設有著同樣的影響。不同政策工具的側重點不同, 盡管相似度可能較高, 但通過實施得到的結果會有所不同。而對于這些表現, 以往只能主觀地、定性地評價其好壞。這種評價有時候過于模糊, 沒有一定的評判標準。為了進一步對政策工具做出評價, 需要建立一定的模型來對這些政策工具在一些方面的表現做出定量的分析。換句話說,希望建立量化模型對這些政策工具進行有效性分析。

總之，通過開展城市低碳政策工具的有效性分析, 有助于科學地制定促進城市低碳建設的政策, 并且根據所制定的政策提出具有針對性的政策落實建議。

(作者杜棟教授系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任，區域和城市(群)高質量發展智庫首席專家，中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員。)