遼寧省沈陽市水質(zhì)污染補償資金2018年為3743萬元、2019年為3077萬元、2020年上半年為1030萬元，鞍山市2018年為6857萬元、2019年為4007萬元、2020年上半年僅為530萬元……
翻開遼寧省“2018、2019、2020年水質(zhì)污染補償資金核定情況表”，記者的最大感受是，近3年來，遼寧省9成以上地級市的補償資金額度呈大幅下降趨勢。這是遼寧省在構(gòu)建河流斷面橫向補償新機制三周年之際，交出的一份亮眼的“答卷”。
遼寧省財政廳自然資源和生態(tài)環(huán)境處副處長王春雷介紹：“從2020年上半年的最新數(shù)據(jù)來看，6月份全省劣Ⅴ類水質(zhì)斷面全面消除。水質(zhì)的改善是全省綜合政策的結(jié)果，也說明斷面補償機制在真正發(fā)揮作用。同時，從水質(zhì)污染補償金額來看，今年上半年同比又下降了一半。這體現(xiàn)了政策的明顯效果。”
河流水質(zhì)改善，斷面補償機制顯成效
發(fā)源于鞍山市的南沙河，與楊柳河和運糧河一起匯入太子河，是橫貫鞍山市的一條主要河流。“以前這（南沙河）就是一條臭水溝，曾經(jīng)被沿河的樓盤開發(fā)商和居民投訴到省紀(jì)委。現(xiàn)在的南沙河夏有荷花，秋有候鳥，水草豐茂。兩岸的濱河公園是鞍山市民休閑娛樂的好去處。”鞍山市生態(tài)環(huán)境局水生態(tài)環(huán)境科科長崔錫訓(xùn)向記者感慨。
鞍山市河流狀況的改善是遼寧省河流治理成效的一個縮影，也是遼寧省推動河流斷面水質(zhì)污染橫向補償機制落地見效結(jié)出的一顆碩果。
無獨有偶。近年來，遼寧省境內(nèi)多條河流都在潛移默化地發(fā)生著類似的改變。
發(fā)源于撫順市西南大頂子山班帽嶺的北沙河，流經(jīng)本溪、撫順、沈陽、遼陽4個市，于燈塔市河洪堡附近匯入太子河。2016年以來，北沙河全流域水質(zhì)較差，尤其是沈陽段和遼陽段，水質(zhì)持續(xù)惡化。國考斷面河洪橋、省考斷面東羊角常年為劣Ⅴ類。為此，2019年以來，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳成立北沙河水質(zhì)達標(biāo)工作專班，針對污水直排、雨污混排、畜禽養(yǎng)殖污染、河道放牧、工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排污等多種河流污染突出問題，集中力量進行大排查、大交辦、大整改，取得明顯成效。今年4月份以來，河洪橋斷面和東羊角斷面水質(zhì)均達標(biāo)。北沙河水質(zhì)實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。
海城河又稱楊柳河，是流經(jīng)東北平原南部、遼東半島中部偏北的一條河流，屬渾河水系太子河支流，流程全部位于海城市境內(nèi)，是海城市的“母親河”。由于流域內(nèi)人口眾多以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)聚集等，海城河河水污染嚴(yán)重。
海城市通過加大資金投入建設(shè)污水處理設(shè)施、劃定禁（限）養(yǎng)區(qū)、實施“封口”行動、嚴(yán)格斷面考核等舉措，有力推動了海城河水質(zhì)改善進程。2019年10月至今，海城河牛莊隆泉國控斷面已連續(xù)數(shù)月實現(xiàn)地表水Ⅳ類水質(zhì)考核達標(biāo)，2020年3月份更是達到了地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，使河流治污取得歷史性突破。
理順和落實主體責(zé)任，政策杠桿作用凸顯
流域治理不是一朝一夕的事情，須久久為功。遼寧省近3年來不斷探索完善河流斷面水質(zhì)超標(biāo)污染補償制度，扎實推進水污染治理。
2017年4月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補償辦法》（以下簡稱新辦法）出臺，進一步落實各市政府主體責(zé)任，理順和明晰橫向補償關(guān)系，健全獎懲機制，調(diào)度各方積極性。以此為依據(jù)，2018年，省財政廳會同原省環(huán)保廳研究制定《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補償資金管理辦法》，進而全面構(gòu)建起全省河流斷面水質(zhì)超標(biāo)污染補償制度。
新辦法規(guī)定，跨市斷面超標(biāo)的，由上游市政府補償下游市政府；入海斷面、重要支流河口斷面超標(biāo)的，由相關(guān)市政府補償省政府；尤其是，在國家建立跨省補償制度前，入省斷面超標(biāo)的，明確由遼寧省政府補償入省河流相關(guān)市。至此，遼寧省河流水質(zhì)超標(biāo)補償責(zé)任全部明晰，為補償機制順利推進奠定了堅實基礎(chǔ)。
河流污染治理問題系統(tǒng)性強，涉及上下游、左右岸以及市縣政府治理積極性等方面；同時上下游地區(qū)政府通過協(xié)商、簽訂協(xié)議實施污染補償?shù)淖龇ǎ嬖谡勁兄芷陂L、協(xié)議期限短、履約不及時等問題。為此，經(jīng)探索實踐，在制定新辦法時，遼寧省更加注重省級政府統(tǒng)籌推進，加強頂層制度設(shè)計，在省級層面搭平臺、建機制，省政府既當(dāng)好“組織者”，又當(dāng)好“裁判員”，有效推動橫向補償機制落地。
談到政策制定過程中的波折，王春雷說：“在2017年斷面水質(zhì)污染補償政策修訂的過程中，我們吸取了2008年的經(jīng)驗教訓(xùn)。2008年機制剛設(shè)立，規(guī)定由省財政于年終統(tǒng)一扣繳補償資金。各市并沒有當(dāng)回事兒，覺得就是一項財政體制結(jié)算，扣市財政那點錢也起不到什么作用。由于制度設(shè)計有缺陷，政策的杠桿作用很不明顯。”
為此，新辦法規(guī)定，市與市之間的直接補償資金不再經(jīng)過省財政，而由上游超標(biāo)市直接補償下游市。涉及對省補償?shù)模魇兄鲃酉蚴∩蠄笱a償資金認(rèn)繳報告。以2019年為例，遼寧省核定水質(zhì)污染補償資金21210萬元，其中市與市之間直接補償資金7003萬元，市對省認(rèn)繳補償資金14207萬元。
“新辦法的重中之重就是調(diào)動大家主動作為的積極性，不是省里直接劃扣，而是地方主動繳納。省財政廳、生態(tài)環(huán)境廳結(jié)合預(yù)算管理規(guī)定，要求最晚在第二年3月底前，由市生態(tài)環(huán)境部門、市財政聯(lián)合給市政府打報告，審批兌付補償資金。履行程序的工作過程往往更能得到市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。在市政府的推動下，各部門綜合施策，主動作為，促進河流水質(zhì)改善。”王春雷介紹。
建立健全約束機制，“不讓老實人吃虧”
遼寧省構(gòu)建河流斷面水質(zhì)污染補償機制3年來，全省國考劣Ⅴ類斷面由2018年的15個下降到2019年的5個，2020年上半年全面清零。相關(guān)市在財力很困難的情況下，在規(guī)定時限內(nèi)主動兌付超標(biāo)補償金6億元（其中上游市對下游市補償2.1億元、市對省補償3.9億元），有效遏制了上游向下游超標(biāo)排污的行為，推動全省河流水質(zhì)持續(xù)改善。同時，全省污染補償資金呈下降趨勢，2019年全省核定水質(zhì)污染補償資金共計2.12億元，比2018年減少0.58億元，下降21%；2020年上半年核定水質(zhì)污染補償資金0.62億元，同比下降50%左右。
科學(xué)確定補償標(biāo)準(zhǔn)，建立加倍處罰的約束機制。新辦法建立了由省統(tǒng)一確定基礎(chǔ)處罰價格、遞增加罰的剛性約束機制。其中，干流斷面水質(zhì)超標(biāo)處罰基礎(chǔ)價100萬元，支流等其他斷面水質(zhì)超標(biāo)處罰基礎(chǔ)價50萬元，水質(zhì)增加一個類別，增加一倍基礎(chǔ)價；同時，對劣Ⅴ類水質(zhì)河流實行更加嚴(yán)格的處罰措施，以10萬元為基礎(chǔ)，按照相關(guān)超標(biāo)因子超標(biāo)倍數(shù)相乘后累計計算。
除了以水質(zhì)改善為核心目標(biāo)，“不讓老實人吃虧”也是遼寧省建立健全獎懲機制的一根指揮棒。
在一張2018年遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補償資金通知單上，記者看到，根據(jù)省環(huán)境監(jiān)測實驗中心報送的監(jiān)測數(shù)據(jù)，由于2018年1月沈陽市渾河干流于家房斷面為劣Ⅴ類，超考核目標(biāo)Ⅴ類一個類別，按照補償辦法，核定沈陽市于家房斷面、東羊角斷面分別繳納補償金121萬元、143萬元，在60日內(nèi)分別支付給營口市和遼陽市。
“新辦法的一大創(chuàng)新點是未按時兌付補償金的地區(qū)，補償標(biāo)準(zhǔn)提高10%。”省財政廳相關(guān)負責(zé)人表示，對于地方政府不及時主動補償?shù)男袨椋|寧省創(chuàng)新建立起懲罰機制。
新辦法規(guī)定，相關(guān)市政府收到超標(biāo)補償通知書后，應(yīng)主動補償相關(guān)受污染市等補償對象；對在規(guī)定時限內(nèi)未主動兌付超標(biāo)補償金的地區(qū)，補償標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高10%，并由省市財政結(jié)算強制執(zhí)行，確保補償落實到位。通過建立主動補償與不主動補償區(qū)別對待的工作機制，“不讓老實人吃虧”，引導(dǎo)各市積極落實主體責(zé)任，主動履行河流水質(zhì)超標(biāo)補償義務(wù)。
省財政廳相關(guān)負責(zé)人表示：“針對設(shè)置10%的差額政策，我們遇到了一些來自省法律制度監(jiān)管部門的疑慮和阻力，也為之做了大量工作。不要小看這10%，加罰體現(xiàn)的是干好干壞不一樣，不主動作為就要承擔(dān)后果，獎優(yōu)罰懶。到目前為止，全省沒有一起不主動作為、不按時上報的。10%的約束機制真正起到了鞭策作用。”
翻開遼寧省“2018、2019、2020年水質(zhì)污染補償資金核定情況表”，記者的最大感受是，近3年來，遼寧省9成以上地級市的補償資金額度呈大幅下降趨勢。這是遼寧省在構(gòu)建河流斷面橫向補償新機制三周年之際，交出的一份亮眼的“答卷”。
遼寧省財政廳自然資源和生態(tài)環(huán)境處副處長王春雷介紹：“從2020年上半年的最新數(shù)據(jù)來看，6月份全省劣Ⅴ類水質(zhì)斷面全面消除。水質(zhì)的改善是全省綜合政策的結(jié)果，也說明斷面補償機制在真正發(fā)揮作用。同時，從水質(zhì)污染補償金額來看，今年上半年同比又下降了一半。這體現(xiàn)了政策的明顯效果。”
河流水質(zhì)改善，斷面補償機制顯成效
發(fā)源于鞍山市的南沙河，與楊柳河和運糧河一起匯入太子河，是橫貫鞍山市的一條主要河流。“以前這（南沙河）就是一條臭水溝，曾經(jīng)被沿河的樓盤開發(fā)商和居民投訴到省紀(jì)委。現(xiàn)在的南沙河夏有荷花，秋有候鳥，水草豐茂。兩岸的濱河公園是鞍山市民休閑娛樂的好去處。”鞍山市生態(tài)環(huán)境局水生態(tài)環(huán)境科科長崔錫訓(xùn)向記者感慨。
鞍山市河流狀況的改善是遼寧省河流治理成效的一個縮影，也是遼寧省推動河流斷面水質(zhì)污染橫向補償機制落地見效結(jié)出的一顆碩果。
無獨有偶。近年來，遼寧省境內(nèi)多條河流都在潛移默化地發(fā)生著類似的改變。
發(fā)源于撫順市西南大頂子山班帽嶺的北沙河，流經(jīng)本溪、撫順、沈陽、遼陽4個市，于燈塔市河洪堡附近匯入太子河。2016年以來，北沙河全流域水質(zhì)較差，尤其是沈陽段和遼陽段，水質(zhì)持續(xù)惡化。國考斷面河洪橋、省考斷面東羊角常年為劣Ⅴ類。為此，2019年以來，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳成立北沙河水質(zhì)達標(biāo)工作專班，針對污水直排、雨污混排、畜禽養(yǎng)殖污染、河道放牧、工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排污等多種河流污染突出問題，集中力量進行大排查、大交辦、大整改，取得明顯成效。今年4月份以來，河洪橋斷面和東羊角斷面水質(zhì)均達標(biāo)。北沙河水質(zhì)實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。
海城河又稱楊柳河，是流經(jīng)東北平原南部、遼東半島中部偏北的一條河流，屬渾河水系太子河支流，流程全部位于海城市境內(nèi)，是海城市的“母親河”。由于流域內(nèi)人口眾多以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)聚集等，海城河河水污染嚴(yán)重。
海城市通過加大資金投入建設(shè)污水處理設(shè)施、劃定禁（限）養(yǎng)區(qū)、實施“封口”行動、嚴(yán)格斷面考核等舉措，有力推動了海城河水質(zhì)改善進程。2019年10月至今，海城河牛莊隆泉國控斷面已連續(xù)數(shù)月實現(xiàn)地表水Ⅳ類水質(zhì)考核達標(biāo)，2020年3月份更是達到了地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，使河流治污取得歷史性突破。
理順和落實主體責(zé)任，政策杠桿作用凸顯
流域治理不是一朝一夕的事情，須久久為功。遼寧省近3年來不斷探索完善河流斷面水質(zhì)超標(biāo)污染補償制度，扎實推進水污染治理。
2017年4月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補償辦法》（以下簡稱新辦法）出臺，進一步落實各市政府主體責(zé)任，理順和明晰橫向補償關(guān)系，健全獎懲機制，調(diào)度各方積極性。以此為依據(jù)，2018年，省財政廳會同原省環(huán)保廳研究制定《遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補償資金管理辦法》，進而全面構(gòu)建起全省河流斷面水質(zhì)超標(biāo)污染補償制度。
新辦法規(guī)定，跨市斷面超標(biāo)的，由上游市政府補償下游市政府；入海斷面、重要支流河口斷面超標(biāo)的，由相關(guān)市政府補償省政府；尤其是，在國家建立跨省補償制度前，入省斷面超標(biāo)的，明確由遼寧省政府補償入省河流相關(guān)市。至此，遼寧省河流水質(zhì)超標(biāo)補償責(zé)任全部明晰，為補償機制順利推進奠定了堅實基礎(chǔ)。
河流污染治理問題系統(tǒng)性強，涉及上下游、左右岸以及市縣政府治理積極性等方面；同時上下游地區(qū)政府通過協(xié)商、簽訂協(xié)議實施污染補償?shù)淖龇ǎ嬖谡勁兄芷陂L、協(xié)議期限短、履約不及時等問題。為此，經(jīng)探索實踐，在制定新辦法時，遼寧省更加注重省級政府統(tǒng)籌推進，加強頂層制度設(shè)計，在省級層面搭平臺、建機制，省政府既當(dāng)好“組織者”，又當(dāng)好“裁判員”，有效推動橫向補償機制落地。
談到政策制定過程中的波折，王春雷說：“在2017年斷面水質(zhì)污染補償政策修訂的過程中，我們吸取了2008年的經(jīng)驗教訓(xùn)。2008年機制剛設(shè)立，規(guī)定由省財政于年終統(tǒng)一扣繳補償資金。各市并沒有當(dāng)回事兒，覺得就是一項財政體制結(jié)算，扣市財政那點錢也起不到什么作用。由于制度設(shè)計有缺陷，政策的杠桿作用很不明顯。”
為此，新辦法規(guī)定，市與市之間的直接補償資金不再經(jīng)過省財政，而由上游超標(biāo)市直接補償下游市。涉及對省補償?shù)模魇兄鲃酉蚴∩蠄笱a償資金認(rèn)繳報告。以2019年為例，遼寧省核定水質(zhì)污染補償資金21210萬元，其中市與市之間直接補償資金7003萬元，市對省認(rèn)繳補償資金14207萬元。
“新辦法的重中之重就是調(diào)動大家主動作為的積極性，不是省里直接劃扣，而是地方主動繳納。省財政廳、生態(tài)環(huán)境廳結(jié)合預(yù)算管理規(guī)定，要求最晚在第二年3月底前，由市生態(tài)環(huán)境部門、市財政聯(lián)合給市政府打報告，審批兌付補償資金。履行程序的工作過程往往更能得到市政府領(lǐng)導(dǎo)的重視。在市政府的推動下，各部門綜合施策，主動作為，促進河流水質(zhì)改善。”王春雷介紹。
建立健全約束機制，“不讓老實人吃虧”
遼寧省構(gòu)建河流斷面水質(zhì)污染補償機制3年來，全省國考劣Ⅴ類斷面由2018年的15個下降到2019年的5個，2020年上半年全面清零。相關(guān)市在財力很困難的情況下，在規(guī)定時限內(nèi)主動兌付超標(biāo)補償金6億元（其中上游市對下游市補償2.1億元、市對省補償3.9億元），有效遏制了上游向下游超標(biāo)排污的行為，推動全省河流水質(zhì)持續(xù)改善。同時，全省污染補償資金呈下降趨勢，2019年全省核定水質(zhì)污染補償資金共計2.12億元，比2018年減少0.58億元，下降21%；2020年上半年核定水質(zhì)污染補償資金0.62億元，同比下降50%左右。
科學(xué)確定補償標(biāo)準(zhǔn)，建立加倍處罰的約束機制。新辦法建立了由省統(tǒng)一確定基礎(chǔ)處罰價格、遞增加罰的剛性約束機制。其中，干流斷面水質(zhì)超標(biāo)處罰基礎(chǔ)價100萬元，支流等其他斷面水質(zhì)超標(biāo)處罰基礎(chǔ)價50萬元，水質(zhì)增加一個類別，增加一倍基礎(chǔ)價；同時，對劣Ⅴ類水質(zhì)河流實行更加嚴(yán)格的處罰措施，以10萬元為基礎(chǔ)，按照相關(guān)超標(biāo)因子超標(biāo)倍數(shù)相乘后累計計算。
除了以水質(zhì)改善為核心目標(biāo)，“不讓老實人吃虧”也是遼寧省建立健全獎懲機制的一根指揮棒。
在一張2018年遼寧省河流斷面水質(zhì)污染補償資金通知單上，記者看到，根據(jù)省環(huán)境監(jiān)測實驗中心報送的監(jiān)測數(shù)據(jù)，由于2018年1月沈陽市渾河干流于家房斷面為劣Ⅴ類，超考核目標(biāo)Ⅴ類一個類別，按照補償辦法，核定沈陽市于家房斷面、東羊角斷面分別繳納補償金121萬元、143萬元，在60日內(nèi)分別支付給營口市和遼陽市。
“新辦法的一大創(chuàng)新點是未按時兌付補償金的地區(qū)，補償標(biāo)準(zhǔn)提高10%。”省財政廳相關(guān)負責(zé)人表示，對于地方政府不及時主動補償?shù)男袨椋|寧省創(chuàng)新建立起懲罰機制。
新辦法規(guī)定，相關(guān)市政府收到超標(biāo)補償通知書后，應(yīng)主動補償相關(guān)受污染市等補償對象；對在規(guī)定時限內(nèi)未主動兌付超標(biāo)補償金的地區(qū)，補償標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高10%，并由省市財政結(jié)算強制執(zhí)行，確保補償落實到位。通過建立主動補償與不主動補償區(qū)別對待的工作機制，“不讓老實人吃虧”，引導(dǎo)各市積極落實主體責(zé)任，主動履行河流水質(zhì)超標(biāo)補償義務(wù)。
省財政廳相關(guān)負責(zé)人表示：“針對設(shè)置10%的差額政策，我們遇到了一些來自省法律制度監(jiān)管部門的疑慮和阻力，也為之做了大量工作。不要小看這10%，加罰體現(xiàn)的是干好干壞不一樣，不主動作為就要承擔(dān)后果，獎優(yōu)罰懶。到目前為止，全省沒有一起不主動作為、不按時上報的。10%的約束機制真正起到了鞭策作用。”
