如何有效地促進我國放射性廢物管理工作?中國科學院核能安全技術研究所吳宜燦院士團隊與生態環境部華北核與輻射安全監督站、生態環境部華南核與輻射安全監督站、生態環境部核與輻射安全中心等單位的專家學者開展聯合研究，近期在《中國科學院院刊》撰文，對我國放射性廢物管理體制與機制提出了政策建議。
核能是我國能源結構的重要組成部分，我國在運核電站數量僅次于美國和法國，并且在不斷增加，與此同時，積存和產生的放射性廢物總量也不斷增多。大量核電站廢物超期貯存，得不到及時處置，軍工高放廢液貯存超過了50年，廢物暫存設備問題頻發，秦山核電站還曾因為廢物暫存庫滿容一度面臨停運的威脅。放射性廢物得不到妥善安置，在我國引發的安全、社會和環境影響日益突出。
在核電站遍地開花的繁榮背后，我國廢物處置場建設進展卻過于緩慢。雖然政府已經明確了低、中放廢物的區域處置規劃，但已建成的西北、北龍和飛鳳山3個近地表處置場中，北龍僅暫存來自大亞灣核電基地的廢物，飛鳳山處置場也拒絕接收四川省以外的廢物，西北處置場則以接收國防廢物為主，都不能稱為真正的區域處置場，其他區域的處置場選址落地更是步履維艱。我國中放廢物的處置在2018年以前與低放廢物一并規劃，但根據國家最新發布的《放射性廢物分類》，中放廢物需要采取比近地表處置更高程度的包容和隔離措施，目前還沒有出臺針對性的新規劃和措施。我國高放廢物處置處于地下實驗室建設階段，初步選定甘肅北山為重點預選區，高放處置庫的建造規劃亟待明確。
放射性廢物的處置是人類社會的一項長期挑戰，受到各國的廣泛重視，其中不乏成功案例。我國的放射性廢物管理原則是清晰的，但是在具體管理措施的落實上仍有不足之處。文章總結了國際核大國放射性廢物管理的經驗，并結合我國特有國情，提出了以下針對性建議。
中、高放廢物：專設實施機構
文章認為：不同類型放射性廢物特性上存在明顯差異，對其處置的方式也不同。對于中、高放廢物，我國應依法設立專門、較高層級的實施機構，并加大先進核能創新力度，最小化甚至實現不產生中、高放核廢物。
高放廢物放射性活度占各類廢物總活度的絕大部分，放射性持續時間長、核素毒性大且涉及國防安全，其處置要求高且難度大，經費需求多，還需開展基礎研究和技術開發。但高放廢物體積占比小，對其進行管理的人工需求小。各國對于高放廢物的處置，都設立了由政府或政府所屬部門專門成立的實施機構進行管理。因此，我國應依法設立專門的高放廢物處置實施機構，主要職責是處置庫的選址、建設、運行、關閉和監測工作。建議該實施機構由政府相關部委直接設立，授予較高層級。我國的中放廢物(尤其是長壽命中放廢物)處置采用中等深度處置方式，其性質與高放廢物較為類似，建議統一由該實施機構進行管理。
低放廢物：開放市場競爭
文章認為：低放廢物處置政策存在多種途徑且各有優劣。對于低放廢物，我國處置規劃不應局限于“區域處置”模式，鼓勵多途徑開放競爭。
低放、極低放廢物體量大、來源廣、危害相對較低、處置技術相對成熟，并且涉及國防安全問題相對少，可采用政府監管下的市場運營模式進行管理。目前低放廢物處置存在多種途徑且各有優劣。(1)“區域處置”。離廢物產生地距離相對適中且能夠實現區域資源優勢共享。但該途徑會導致責任主體不明確，難以有效追責;且在遇到“鄰避效應”問題時，地方政府和公眾的利益缺乏有效的協調機制，將導致處置場落地困難。(2)“就地處置”。責任主體明確為廢物生產者，可短期內推進處置場的建設，無明顯“鄰避效應”問題。但需要建設的放射性廢物處置場較多，且核設施壽命有限，從長期和全局角度分析，不利于經濟性和資源優化，更帶來了新的安全和社會風險。(3)“集中處置”。利用規模效應，可有效降低成本和風險。場址選擇范圍大，可充分利用市場機制推動處置場的落地。但該途徑可能會導致額外的運輸安全風險和成本增加，此模式下取決于能否實現盈利。
美國低放廢物采用的是多途徑處置方式：一方面鼓勵協議州區域處置方式，另一方面也支持全國性商業化集中處置方式。從過去的經驗來看，美國全國性商業化集中處置方式處置了大部分的低放廢物。法國國土面積與我國四川省在同等級別，由 ANDRA 將中低放廢物和極低放廢物集中處置，以提高處置執行的效率。因此，對于低放廢物的處置規劃，我國不應局限于“區域處置”模式，鼓勵多途徑開放競爭，“集中處置”模式也可納入備選方案。發揮市場在資源配置中的作用，鼓勵適度的市場競爭，有利于提高放射性廢物管理行業的效能，實現優勝劣汰，更加經濟便利。
完善資金籌措和管理辦法
文章認為：不同類型放射性廢物的資金籌措與管理存在差異，受到多重因素的影響，我國應完善放射性廢物資金籌措與管理辦法。
國際上針對高放廢物和核退役產生的廢物，資金的管理方式一般有：企業內部準備金、獨立于企業資產的專門賬戶、不屬于國家財政預算范疇的國家核廢物基金、屬于國家財政預算范疇的國家核廢物基。對于資金保值的方法，各國都趨向于采用相對保守的投資方式，如購買國債、特定信用評級的資產或控制風險投資的比例。我國從 2010 年就開始征收核電站乏燃料處理處置基金(0.026 元/千瓦時)，建議對乏燃料基金進行專戶管理，并對乏燃料后處理和高放廢物處置資金進行明確劃分，制定基金的保值增值投資方向。我國核電廠退役資金建議采用企業主導的資金管理方式，但必須是獨立且受監督的賬戶。國家要制定退役準備金的估算、提取、管理及使用辦法，規定該資金不得用于任何其他目的;并由核電公司承擔資金從提取到使用期間的投資增值義務，以減輕國家的負擔，提高公眾對核電安全、環境安全的信心。
低放廢物其資金使用時間與廢物產生時間間隔較短，可采用商業付費模式。美國處置設施運營商根據各自定價標準向廢物生產者收費;法國是廢物生產者與 ANDRA 簽訂商業合同并付費;英國 NDA 通過商業協議授權低放廢物庫有限公司LLWR 管理國家低放廢物處置場并支付其運營費用。我國低放廢物的資金保障應盡快制度化。當前，處置場的建設資金可由核電公司分攤，或由商業處置單位自行籌款建設，并依據其建造、運行和關閉監護各環節的成本估算，制定相應的收費標準，定期與核電公司簽訂處置協議。在形成制度保障的前提下，強化市場競爭，加速推動低放廢物的處理處置。
提高公眾參與，明確激勵措施
文章認為：制定適當的激勵措施對有效消除“鄰避效應”問題作用明顯，我國應提高公眾參與，完善激勵措施，盡力消除“鄰避效應”。
出于安全、經濟、政治等原因，公眾反核或“鄰避效應”問題嚴重阻礙了各國放射性廢物處置的推進。公眾視放射性廢物處置設施為一個安全性未知的垃圾填埋場。這些設施增加了公眾對環境和健康的風險感知和政府的監管壓力，卻沒有為當地政府或居民帶來明顯的效益，因而遭到抵制。
為解決“鄰避效應”問題，很多國家制定了適當的激勵措施，以推動廢物處置的進程。例如，加拿大采用物業價值保護計劃(Port Hope Area Initiative，PHAI)進行經濟激勵，對加拿大高放廢物深地質處置庫(Deep Geologic Repository，DGR)進行約3000萬美元的經濟激勵。韓國在沒有實行激勵政策之前，1986—2004的18年間經歷了9次選址失敗，中低放廢物處置設施及乏燃料貯存設施遲遲不能落地。2005年3月，韓國制定《放射性廢棄物處置設施特別法》并成立選址委員會，確定了具體的激勵措施;到2005年11月，經居民投票選定慶州市作為場址，僅僅歷時8個月。
因此，從各國解決“鄰避效應”問題的成功經驗看，制定激勵措施可明顯進行改善，提高公眾接受度，加快放射性廢物處置進程。具體措施可包括：完善處置設施選址過程的信息公開和公眾參與制度;對于放射性廢物處置設施可能產生的外部環境影響，要建立恰當的激勵措施，保證地方政府權利和義務的對等，保障當地居民對其居住地的合法權益。完善退役設施的保險制度和不動產價值保證制度。
建立健全法律法規體系
文章認為：完善的法律、法規、標準體系對促進放射性廢物管理的成效明顯，我國應完善放射性廢物管理的法律法規，制定放射性廢物管理專門法。
完善的法律、法規、標準體系是放射性廢物管理工作的基本依據。法規標準體系對于責任劃分、實施方式、資金保障、公眾參與和激勵措施等方面規定越明確，具體實施的過程就越順暢。反之，如果對于實施的方向沒有相對清晰的界定，會導致工作推進遇到困難。從各國放射性廢物管理的經驗來看，它們對于放射性廢物管理法規、標準體系的制定高度重視，尤其是在立法體系中關鍵的法律制定方面，大部分國家都制定了針對放射性廢物管理的專門法，甚至部分國家針對放射性廢物管理制定了多部法律。
在我國當前的法律法規體系中，放射性廢物管理的原則是清晰的，但是在處置責任、實施方式、資金保障、公眾參與和激勵措施方面，還要進一步地明確和細化。為了保障政策在實施過程中有法可依，有章可循，應盡快建立健全相關法律體系，制定專門的放射性廢物管理法，使放射性廢物管理規范化、制度化，最終實現放射性廢物的有效、安全處置。放射性廢物管理專門法的立法可能需要長期的過程，故對現行相關法律的有效落實也非常關鍵，我國在此方面還亟待加強。
國際放射性廢物處置政策及經驗啟示
2020-03-08 21:15 瀏覽：
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