2019年12月24日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)丁仲禮在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上，針對(duì)《中華人民共和國(guó)可再生能源法》實(shí)施情況的檢查結(jié)果作了報(bào)告，報(bào)告中指出：要推進(jìn)儲(chǔ)能電站建設(shè)，進(jìn)一步完善分布式能源、綜合能源微網(wǎng)發(fā)展的鼓勵(lì)機(jī)制和政策 。以下是報(bào)告全文：
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組
關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)可再生能源法》
實(shí)施情況的報(bào)告
——2019年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上
全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng) 丁仲禮
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2019年度監(jiān)督工作計(jì)劃，今年8月至11月全國(guó)人大常委會(huì)組織開展了可再生能源法執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組由沈躍躍、白瑪赤林和丁仲禮副委員長(zhǎng)任組長(zhǎng)，環(huán)資委主任委員高虎城任副組長(zhǎng)，成員共21位，由全國(guó)人大常委會(huì)委員、環(huán)資委委員和全國(guó)人大代表組成。8月28日，檢查組召開第一次全體會(huì)議，聽取國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門和單位關(guān)于貫徹實(shí)施可再生能源法情況的匯報(bào)，部署開展執(zhí)法檢查工作。8月至9月，檢查組分3個(gè)小組，赴河北、吉林、甘肅、青海、寧夏、新疆等6個(gè)省(自治區(qū))開展執(zhí)法檢查工作。檢查組深入到19個(gè)地市，實(shí)地檢查51個(gè)點(diǎn)位，召開16個(gè)座談會(huì)，與政府及有關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)、基層執(zhí)法人員和五級(jí)人大代表座談，聽取法律實(shí)施情況及有關(guān)意見建議。同時(shí)，委托山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、云南、西藏等12個(gè)省(自治區(qū))人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。全國(guó)人大環(huán)資委還委托中國(guó)工程院開展了可再生能源法實(shí)施情況評(píng)估研究，14位兩院院士、70多位專家經(jīng)過(guò)深入研究論證，形成了第三方評(píng)估報(bào)告，為執(zhí)法檢查提供了重要參考和支撐。
這次執(zhí)法檢查有幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是把宣傳貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略貫穿于執(zhí)法檢查全過(guò)程，聽取各地貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記重要指示批示情況。二是認(rèn)真貫徹落實(shí)栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)對(duì)執(zhí)法檢查的要求，緊扣法律制度規(guī)定開展檢查，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，依法推動(dòng)解決可再生能源開發(fā)利用存在的突出問(wèn)題。三是將執(zhí)法檢查與議案建議辦理工作有機(jī)結(jié)合，深入聽取人大代表意見建議。四是開展問(wèn)卷調(diào)查，了解各地對(duì)法律的學(xué)習(xí)掌握情況，推動(dòng)法律宣傳普及，加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)貫徹。五是委托中國(guó)工程院開展可再生能源法實(shí)施情況評(píng)估研究，強(qiáng)化專業(yè)支撐，增強(qiáng)監(jiān)督工作的科學(xué)性和客觀性。六是廣泛深入聽取五級(jí)人大代表、政府部門、企業(yè)、專家對(duì)法律實(shí)施和修改完善法律的意見建議。
下面，我代表執(zhí)法檢查組，將可再生能源法執(zhí)法檢查的主要情況報(bào)告如下。
一、法律實(shí)施總體情況
黨的十八大以來(lái)，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)黨中央可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹實(shí)施可再生能源法，推動(dòng)可再生能源快速發(fā)展，為推進(jìn)能源革命、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著日益重要的作用。自2006年1月1日可再生能源法頒布實(shí)施以來(lái)，可再生能源開發(fā)利用規(guī)模顯著擴(kuò)大，技術(shù)裝備水平不斷提升。我國(guó)水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的累計(jì)裝機(jī)規(guī)模均居世界首位。2018年，全國(guó)可再生能源發(fā)電量18670億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的26.7%，比2005年提高10.6個(gè)百分點(diǎn)。其中非水可再生能源總裝機(jī)容量是2005年的94倍，發(fā)電量是2005年的91倍。可再生能源占一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到12.5%左右，比2005年翻了一番。
可再生能源法主要法律制度基本落實(shí)，法律得到有效實(shí)施，基本實(shí)現(xiàn)了立法目的。法律第4條規(guī)定的總量目標(biāo)制度有效落實(shí)。法律第2章關(guān)于資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定加快實(shí)施，開展了資源調(diào)查，編制了可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。按照法律第3章要求，公布了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)可再生能源技術(shù)水平顯著進(jìn)步。第4章至第6章規(guī)定的相關(guān)制度規(guī)定逐步落實(shí)，可再生能源發(fā)電成本明顯下降，裝備制造產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，可再生能源開發(fā)利用水平快速提升，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大就業(yè)崗位、落實(shí)控制溫室氣體排放目標(biāo)和治理大氣污染等方面發(fā)揮了重要作用，為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但伴隨可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，法律有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃、全額保障性收購(gòu)、費(fèi)用補(bǔ)償?shù)炔糠址芍贫龋泊嬖诮y(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、落實(shí)不到位、監(jiān)管薄弱等問(wèn)題，有待進(jìn)一步研究解決。
二、法律實(shí)施成效
各地區(qū)各部門按照可再生能源法要求，依法履職盡責(zé)，積極出臺(tái)配套政策，認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定，法律實(shí)施取得了顯著成效。
(一)出臺(tái)配套法規(guī)制度，提升可再生能源發(fā)展法治化水平
國(guó)務(wù)院相關(guān)部門高度重視可再生能源法的貫徹實(shí)施，依法在資源調(diào)查、總量目標(biāo)、規(guī)劃引導(dǎo)、應(yīng)用示范、產(chǎn)業(yè)監(jiān)測(cè)、并網(wǎng)消納等方面出臺(tái)了上百項(xiàng)配套規(guī)章政策，規(guī)范了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)管理有關(guān)內(nèi)容，明確了上網(wǎng)電價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)傊贫龋贫丝稍偕茉囱b備設(shè)備、工程建設(shè)、并網(wǎng)運(yùn)行等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為推動(dòng)可再生能源快速發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。各級(jí)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺(tái)了地方性法規(guī)政策，如河北、浙江制定了可再生能源開發(fā)利用促進(jìn)條例，黑龍江、山東、湖北、湖南等省(區(qū)、市)制定了農(nóng)村可再生能源條例，吉林、廣西等省(區(qū)、市)出臺(tái)了水能資源開發(fā)利用管理有關(guān)規(guī)定，內(nèi)蒙古、四川、云南、寧夏等省(區(qū)、市)出臺(tái)了風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮艿乳_發(fā)利用的有關(guān)規(guī)定，山西出臺(tái)了可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法，各地支持可再生能源發(fā)展的配套法規(guī)和政策體系逐步完善。
(二)落實(shí)資源調(diào)查和規(guī)劃制度，引導(dǎo)可再生能源發(fā)展方向
法律第2章規(guī)定了開展可再生能源資源調(diào)查與編制開發(fā)利用規(guī)劃等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依法組織開展了可再生能源資源詳查，于2008年和2014年分別發(fā)布了中國(guó)太陽(yáng)能資源圖譜和全國(guó)風(fēng)能評(píng)價(jià)成果，為國(guó)家和地方開展規(guī)劃編制、企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目選址提供了基礎(chǔ)依據(jù)和支撐。在此基礎(chǔ)上，組織編制了國(guó)家“十一五”、“十二五”、“十三五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃以及水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能和地?zé)崮茴I(lǐng)域五年規(guī)劃。甘肅等15個(gè)省(區(qū)、市)編制了可再生能源(或新能源)發(fā)展“十三五”規(guī)劃;廣東、西藏等16個(gè)省(區(qū)、市)在能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃或“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃中規(guī)定了可再生能源發(fā)展目標(biāo);新疆等省(區(qū)、市)還對(duì)部分可再生能源品種專門制定了分項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。可再生能源發(fā)展規(guī)劃體系逐步建立，為引導(dǎo)可再生能源發(fā)展方向、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局發(fā)揮了重要作用。
(三)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新，大力扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展
法律第3章要求國(guó)務(wù)院相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)研發(fā)。國(guó)家能源局會(huì)同發(fā)展改革委發(fā)布了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，為制定支持可再生能源發(fā)展財(cái)政、稅收等政策提供依據(jù)。可再生能源產(chǎn)業(yè)示范項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，“十二五”期間實(shí)施81個(gè)新能源示范城市、8個(gè)新能源示范園區(qū)、86個(gè)綠色能源示范縣，“十三五”期間組織實(shí)施6個(gè)清潔能源示范省、4個(gè)可再生能源綜合應(yīng)用示范區(qū)以及28個(gè)新能源微電網(wǎng)示范工程。2015年以來(lái)，組織開展3批光伏“領(lǐng)跑者”基地項(xiàng)目建設(shè)。這些示范項(xiàng)目在提升可再生能源消費(fèi)比重，推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面取得積極效果。可再生能源法頒布實(shí)施后，科技部在國(guó)家科技計(jì)劃中優(yōu)先部署可再生能源技術(shù)研發(fā)，截至“十二五”末期投入中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)逾23億元。“十三五”期間投入中央財(cái)政資金7億元，實(shí)施“可再生能源與氫能技術(shù)”、“智能電網(wǎng)技術(shù)與裝備”兩個(gè)重點(diǎn)研發(fā)專項(xiàng)。通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和國(guó)家科技計(jì)劃的實(shí)施，我國(guó)可再生能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新能力及產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平得到跨越式提升。水電作為傳統(tǒng)可再生能源，已經(jīng)位于世界水電強(qiáng)國(guó)前列;光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模連續(xù)多年世界第一，是我國(guó)少數(shù)有話語(yǔ)權(quán)的行業(yè)之一，光伏發(fā)電技術(shù)在國(guó)際市場(chǎng)擁有絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);風(fēng)電領(lǐng)域建立了完整的設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)鏈，風(fēng)電開發(fā)規(guī)模穩(wěn)居世界首位;太陽(yáng)能熱發(fā)電初步形成具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)業(yè)鏈;生物質(zhì)能實(shí)現(xiàn)了多元化技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用;地?zé)崮軐?shí)現(xiàn)了工程規(guī)模化應(yīng)用;海洋能技術(shù)研究和應(yīng)用示范不斷取得新進(jìn)展;電網(wǎng)接入和運(yùn)行技術(shù)水平不斷提高，為可再生能源大規(guī)模發(fā)展和消納提供有力支撐。
(四)落實(shí)相關(guān)法律制度，提高可再生能源開發(fā)利用水平
法律第4章規(guī)定了支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，建立可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)，鼓勵(lì)生物質(zhì)能、太陽(yáng)能熱發(fā)電、太陽(yáng)能熱水、農(nóng)村地區(qū)可再生能源推廣和應(yīng)用等內(nèi)容。為落實(shí)全額保障性收購(gòu)制度，國(guó)家發(fā)展改革委、能源局出臺(tái)了可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法、清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃、建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知等政策文件，核定了重點(diǎn)地區(qū)風(fēng)電和光伏最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，設(shè)定了各省級(jí)行政區(qū)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重等。建立了風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，按年度監(jiān)測(cè)并發(fā)布市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，分綠色、橙色和紅色三個(gè)等級(jí)為行業(yè)提供信息和預(yù)警。電網(wǎng)企業(yè)充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置平臺(tái)作用，優(yōu)化調(diào)度運(yùn)行，加快輸電通道建設(shè)，支持可再生能源高比例運(yùn)行和大規(guī)模外送。經(jīng)過(guò)各方面共同努力，可再生能源棄電狀況持續(xù)緩解。2016年全國(guó)平均棄風(fēng)率為17%，棄光率為10%;2019年1—9月，全國(guó)平均棄風(fēng)率降至4.2%，棄光率降至1.9%。青海創(chuàng)新開展“綠電15日”創(chuàng)造了全球清潔能源供電紀(jì)錄。國(guó)家發(fā)展改革委、能源局大力推動(dòng)分布式發(fā)電應(yīng)用，截至2018年底，分布式光伏累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)5061萬(wàn)千瓦，成為光伏產(chǎn)業(yè)新增長(zhǎng)點(diǎn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門和地區(qū)積極實(shí)施農(nóng)村沼氣轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展秸稈能源化利用，目前全國(guó)秸稈成型燃料年產(chǎn)量達(dá)到800萬(wàn)噸。生態(tài)環(huán)境部將可再生能源項(xiàng)目納入溫室氣體自愿減排交易體系重點(diǎn)支持領(lǐng)域，將發(fā)展可再生能源作為實(shí)現(xiàn)碳強(qiáng)度降低目標(biāo)的有效路徑，不斷推動(dòng)可再生能源高質(zhì)量開發(fā)利用。同時(shí)，一些地方將可再生能源發(fā)展與促進(jìn)民生改善、助力脫貧攻堅(jiān)、解決無(wú)電地區(qū)用電相結(jié)合，因地制宜探索光伏+農(nóng)業(yè)、光伏+漁業(yè)、風(fēng)光互補(bǔ)開發(fā)，開展風(fēng)電清潔供暖、可再生能源微電網(wǎng)等示范項(xiàng)目建設(shè)，可再生能源發(fā)展的綜合效益逐步顯現(xiàn)。
(五)注重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，為可再生能源發(fā)展提供財(cái)政支持
法律第5章、第6章明確了可再生能源經(jīng)濟(jì)調(diào)控有關(guān)法律制度，包括分類電價(jià)、發(fā)展基金、財(cái)稅政策等。國(guó)務(wù)院相關(guān)部門按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則，制定了基于固定電價(jià)下的補(bǔ)貼政策，明確上網(wǎng)電價(jià)高于煤電標(biāo)桿電價(jià)的部分通過(guò)可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)償。2019年將上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)調(diào)整為指導(dǎo)價(jià)，新增項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定。同時(shí)電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，由初期每度電0.1分調(diào)整為2016年每度電1.9分。財(cái)政部設(shè)立專項(xiàng)資金，累計(jì)撥付1312億元支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化規(guī)模應(yīng)用，支持解決無(wú)電地區(qū)用電問(wèn)題等。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2012年以來(lái)累計(jì)安排補(bǔ)貼資金超過(guò)4500億元，為可再生能源快速發(fā)展提供了有力支持。在稅收方面，積極落實(shí)國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅三免三減半、風(fēng)電增值稅即征即退50%、固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策，下調(diào)增值稅稅率，可再生能源相關(guān)企業(yè)普遍受益。
三、存在的主要問(wèn)題
隨著可再生能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)可再生能源進(jìn)入全面、快速、規(guī)模化發(fā)展階段，可再生能源法一些制度規(guī)定在實(shí)施中存在相互間不夠協(xié)調(diào)、執(zhí)行不夠到位等問(wèn)題，需要中央和地方、政府和企業(yè)統(tǒng)籌解決。
(一)相關(guān)規(guī)劃尚未充分銜接
法律第8條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國(guó)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃。法律第9條規(guī)定，可再生能源規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度、配套電網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)體系和保障措施等。具體實(shí)施中存在相關(guān)規(guī)劃不夠銜接、執(zhí)行不夠到位等問(wèn)題。一是各級(jí)可再生能源規(guī)劃不夠銜接。檢查中發(fā)現(xiàn)，國(guó)家可再生能源發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃缺乏約束性，一些地方可再生能源開發(fā)利用中長(zhǎng)期總量目標(biāo)未嚴(yán)格依照全國(guó)總量目標(biāo)確定，地方規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)超過(guò)上級(jí)總體目標(biāo)，建設(shè)規(guī)模、布局和速度也與上級(jí)規(guī)劃不一致。如國(guó)家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為1800萬(wàn)千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)為3650萬(wàn)千瓦，遠(yuǎn)超國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)。二是可再生能源開發(fā)規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施中缺乏銜接。一些地方反映，電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)與可再生能源開發(fā)利用不適應(yīng)，電網(wǎng)建設(shè)滯后于可再生能源發(fā)展，輸電通道不足，且部分輸電通道能力未達(dá)到設(shè)計(jì)水平，可再生能源電力輸出受阻問(wèn)題比較明顯。如我國(guó) “三北”地區(qū) 新能源裝機(jī)達(dá)到2.3億千瓦，本地市場(chǎng)有限，跨區(qū)外送能力只有4200萬(wàn)千瓦，僅占新能源裝機(jī)的18%。靈活性電源比例不盡合理，蓄能電站規(guī)劃建設(shè)較為滯后，影響電網(wǎng)穩(wěn)定性，不利于可再生能源消納 。
(二)可再生能源消納壓力仍然較大
法律第13條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。檢查中發(fā)現(xiàn)，受多種因素影響，一些局部地區(qū)棄電率仍然偏高，可再生能源消納問(wèn)題仍需重視。“十二五”以來(lái)，我國(guó)包括可再生能源在內(nèi)的各類電源保持快速增長(zhǎng)，而用電需求不夠平衡，消納市場(chǎng)容量不足。可再生能源富集區(qū)與用電負(fù)荷區(qū)不匹配，一些地方出于利益考慮不優(yōu)先接受外來(lái)電力，行政區(qū)域間壁壘嚴(yán)重，可再生能源異地消納矛盾較為突出。同時(shí)，我國(guó)電源結(jié)構(gòu)性矛盾突出，缺少抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)電源與可再生能源匹配，特別是在冬季供暖期，煤電機(jī)組熱電聯(lián)產(chǎn)與可再生能源電力消納矛盾更加突出。如吉林裝機(jī)容量是用電負(fù)荷的2.6—5.8倍，省內(nèi)電源持續(xù)富余，特別是在冬季供暖期，保證供熱的火電最小發(fā)電出力比低谷用電負(fù)荷高210—320萬(wàn)千瓦，電網(wǎng)調(diào)峰困難。由于一些可再生能源資源富集的重點(diǎn)地區(qū)缺乏針對(duì)性政策安排，可再生能源電力消納壓力很大，一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發(fā)展。
(三)全額保障性收購(gòu)制度落實(shí)尚不到位
法律第14條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。檢查中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別省份暫未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，且存在以低于國(guó)家有關(guān)政策明確的電價(jià)水平收購(gòu)的情況。如寧夏2018年自行制定風(fēng)電最低保障性收購(gòu)利用小時(shí)數(shù)為750—850小時(shí)，遠(yuǎn)低于國(guó)家核定的1850小時(shí)最低保障收購(gòu)小時(shí)數(shù)。甘肅2018年自行設(shè)置的風(fēng)電、光伏發(fā)電保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)分別為774小時(shí)和479小時(shí)，距國(guó)家保障性收購(gòu)政策規(guī)定的風(fēng)電1800小時(shí)和光伏發(fā)電1500小時(shí)差距較大;實(shí)際風(fēng)電、光伏發(fā)電利用小時(shí)數(shù)中，大部分電量屬于低價(jià)市場(chǎng)化交易，發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益保障不足。
(四)電價(jià)補(bǔ)償和發(fā)展基金問(wèn)題較為突出
法律第20條規(guī)定，收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國(guó)范圍對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償。法律第24條規(guī)定，國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等。檢查中各地反映，電價(jià)補(bǔ)償政策落實(shí)不到位，補(bǔ)貼資金來(lái)源不足，補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。國(guó)家相關(guān)部門反映，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策已遠(yuǎn)不能滿足可再生能源發(fā)展需要。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼需求，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金來(lái)源尚未落實(shí)。一是可再生能源電價(jià)附加未及時(shí)調(diào)整。2016年可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高到每千瓦時(shí)1.9分，后期未作調(diào)整，其他資金來(lái)源不足，補(bǔ)償缺口逐步擴(kuò)大。二是電價(jià)附加未依法嚴(yán)格征收。第三方評(píng)估報(bào)告指出，2015—2018年可再生能源電價(jià)平均附加征收率僅為84.4%。各地方廣泛存在著只對(duì)公共電網(wǎng)工商業(yè)用戶征收，對(duì)自備電廠用戶、地方電網(wǎng)用電長(zhǎng)期未征、少征等問(wèn)題。三是發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制。可再生能源發(fā)展初期，電價(jià)調(diào)整滯后于技術(shù)發(fā)展水平，部分可再生能源企業(yè)追求高投資回報(bào)，非理性投資，搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)問(wèn)題突出，一些地方未按照國(guó)家規(guī)劃有效控制本地區(qū)發(fā)展規(guī)模，加劇了補(bǔ)貼缺口。
(五)與相關(guān)財(cái)稅、土地、環(huán)保等政策銜接不夠
法律第25、26條分別規(guī)定，對(duì)列入國(guó)家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的有關(guān)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其提供優(yōu)惠貸款，國(guó)家給予稅收優(yōu)惠。檢查中一些企業(yè)反映，可再生能源企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)貸款難、貸款貴問(wèn)題仍然存在。第三方評(píng)估報(bào)告指出，財(cái)政貼息政策沒有落實(shí)，優(yōu)惠貸款政策未覆蓋可再生能源領(lǐng)域。一些地方反映，可再生能源開發(fā)利用與土地管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策銜接不夠，相關(guān)部門監(jiān)管協(xié)同不夠，可再生能源建設(shè)布局、開發(fā)規(guī)模受政策調(diào)整影響較大。河北是京津冀重要的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，青海自然生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱，可再生能源開發(fā)利用更要重視與資源環(huán)境相關(guān)政策的銜接，可再生能源綠色高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)艱巨。企業(yè)反映，有的地方土地稅費(fèi)征收不規(guī)范，稅收減免措施落實(shí)不到位，造成非技術(shù)成本高昂。另外，現(xiàn)行政策對(duì)可再生能源開發(fā)利用全生命周期生態(tài)環(huán)境效益考慮不足，重視前期開發(fā)利用，忽視產(chǎn)品末端回收。風(fēng)力發(fā)電機(jī)壽命為20年左右，太陽(yáng)能板使用壽命為25年左右，早期投產(chǎn)的可再生能源設(shè)備陸續(xù)進(jìn)入報(bào)廢期，廢棄物回收處理處置需要規(guī)范管理。
(六)可再生能源非電應(yīng)用支持政策存在短板
法律第16、17條明確國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展生物質(zhì)燃?xì)夂蜔崃Α⑻?yáng)能熱利用等。實(shí)際工作中，各類型可再生能源之間發(fā)展不平衡，可再生能源非電應(yīng)用明顯滯后于發(fā)電類項(xiàng)目，太陽(yáng)能熱利用、地?zé)崂靡约吧镔|(zhì)燃料的發(fā)展都較為緩慢。企業(yè)反映，可再生能源非電應(yīng)用政策支持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度不足，生物質(zhì)熱力、生物燃?xì)狻⑸锊裼偷犬a(chǎn)品缺乏具體的支持政策，受特許經(jīng)營(yíng)限制，難以公平進(jìn)入市場(chǎng)。生物質(zhì)能開發(fā)利用對(duì)于改善民生、助力脫貧攻堅(jiān)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等具有更加直接的作用，應(yīng)統(tǒng)籌考慮其環(huán)保效益和社會(huì)效益，加大財(cái)稅政策支持力度。另外，一些地方反映對(duì)可再生能源用戶企業(yè)支持政策尚有不足。
(七)可再生能源技術(shù)研發(fā)應(yīng)用仍需加強(qiáng)
法律第12條規(guī)定，支持推動(dòng)可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。雖然我國(guó)可再生能源技術(shù)水平取得顯著進(jìn)步，但在技術(shù)研發(fā)能力、裝備制造質(zhì)量、工程技術(shù)創(chuàng)新、公共技術(shù)體系建設(shè)方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。一是部分核心技術(shù)研發(fā)能力偏弱。大容量?jī)?chǔ)能技術(shù)尚存在技術(shù)瓶頸，安全經(jīng)濟(jì)的新型儲(chǔ)能產(chǎn)品有待突破 。風(fēng)電機(jī)組軸承國(guó)產(chǎn)化程度不高，風(fēng)電機(jī)組控制機(jī)組核心元器件、部分高效光伏電池生產(chǎn)裝備主要依賴進(jìn)口。二是電網(wǎng)接入和運(yùn)行技術(shù)有待快速提升。電網(wǎng)運(yùn)行控制技術(shù)、智能化水平、靈活調(diào)節(jié)能力以及新能源功率預(yù)測(cè)技術(shù)等，均需要提升到適應(yīng)高比例可再生能源并網(wǎng)運(yùn)行水平。三是生物質(zhì)能相關(guān)技術(shù)有待突破。成型燃料、生物燃料乙醇、生物質(zhì)氣化等存在技術(shù)瓶頸。四是可再生能源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、開發(fā)利用裝備公共檢測(cè)試驗(yàn)?zāi)芰τ写嵘?/p>
(八)可再生能源行業(yè)監(jiān)管力度不夠
可再生能源法規(guī)定了各級(jí)政府部門、相關(guān)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，具體實(shí)施中由于相關(guān)責(zé)任主體不夠明確、缺乏有力監(jiān)管等原因，造成對(duì)執(zhí)行不到位的難以實(shí)施處罰。法律第28—31條規(guī)定了相關(guān)部門、電網(wǎng)企業(yè)、燃?xì)夂蜔崃芫W(wǎng)企業(yè)、石油銷售企業(yè)的法律責(zé)任，但自法律頒布實(shí)施以來(lái)，尚未有因違反可再生能源法獲得相關(guān)行政處罰的案例發(fā)生，法律責(zé)任條款并未有效落實(shí)。
四、意見和建議
各地各部門要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要論述，以及中央十九屆四中全會(huì)有關(guān)“推進(jìn)能源革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”戰(zhàn)略部署，全面推動(dòng)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。要從能源革命戰(zhàn)略高度考慮可再生能源發(fā)展問(wèn)題，重視可再生能源發(fā)展在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，統(tǒng)籌處理好可再生能源與化石能源的關(guān)系，處理好可再生能源開發(fā)利用與并網(wǎng)消納的關(guān)系。要堅(jiān)持清潔低碳、綠色發(fā)展，保持優(yōu)先發(fā)展可再生能源的定力不動(dòng)搖，提高可再生能源消費(fèi)比重，努力盡早實(shí)現(xiàn)到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%的目標(biāo)。
(一)做好頂層設(shè)計(jì)，提高規(guī)劃的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要開展好可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃和中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略研究，根據(jù)我國(guó)能源轉(zhuǎn)型方向和各地可再生能源資源稟賦特點(diǎn)，做好可再生能源發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。嚴(yán)格落實(shí)可再生能源法中關(guān)于規(guī)劃制度的要求，突出規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和約束性，科學(xué)合理確定可再生能源發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展時(shí)序，統(tǒng)籌可再生能源開發(fā)、輸送、利用各環(huán)節(jié)的部署安排，積極促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。地方各級(jí)能源主管部門要以國(guó)家規(guī)劃為依據(jù)，按照法律規(guī)定的程序制定本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，加強(qiáng)各級(jí)規(guī)劃的有效銜接。結(jié)合實(shí)際、因地制宜統(tǒng)籌安排可再生能源發(fā)展規(guī)模、布局、時(shí)序，科學(xué)有序開發(fā)利用可再生能源。相關(guān)部門和單位要加強(qiáng)電源和電網(wǎng)、可再生能源和常規(guī)能源、可再生能源與應(yīng)對(duì)氣候變化等相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，保證各項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和措施相互配套。加強(qiáng)可再生能源發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依法對(duì)可再生能源發(fā)展相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和可再生能源持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)可再生能源發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況的事前事中監(jiān)管，完善定期追蹤和評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行情況考核。
(二)完善體制機(jī)制，統(tǒng)籌解決可再生能源消納問(wèn)題
國(guó)務(wù)院相關(guān)部門要加快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，加強(qiáng)溝通銜接，共同研究和統(tǒng)籌處理好可再生能源開發(fā)和消納利用的關(guān)系，進(jìn)一步提高可再生能源利用率。結(jié)合電力體制改革，抓緊研究有利于可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)的電力運(yùn)行體制和機(jī)制，完善以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展指標(biāo)考核體系。結(jié)合北方冬季清潔取暖等相關(guān)政策推進(jìn)實(shí)施，鼓勵(lì)分布式可再生能源自發(fā)自用，促進(jìn)就地消納利用。完善可再生能源電力市場(chǎng)交易機(jī)制，打破省間電力交易壁壘，鼓勵(lì)送受兩端市場(chǎng)主體直接開展交易，有針對(duì)性地建立可再生能源發(fā)電參與電力現(xiàn)貨市場(chǎng)交易的體系。積極引導(dǎo)和規(guī)范電力市場(chǎng)建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)化方式提升可再生能源消納能力。電網(wǎng)公司應(yīng)加強(qiáng)輸電通道建設(shè)，提高可再生能源電力跨區(qū)域輸送能力。
(三)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合研究解決補(bǔ)貼資金拖欠問(wèn)題
國(guó)家發(fā)展改革、財(cái)政、能源等部門要進(jìn)一步完善可再生能源價(jià)格補(bǔ)貼政策，保持相關(guān)政策的科學(xué)性和連續(xù)性，合理確定電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整和補(bǔ)貼退坡有關(guān)政策的調(diào)整方向、節(jié)奏等，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。要統(tǒng)籌考慮政府財(cái)政支撐能力、環(huán)境保護(hù)和改善民生需求等多方面因素，開拓思路提出解決存量項(xiàng)目補(bǔ)貼缺口的新辦法，采取有效措施控制新增項(xiàng)目補(bǔ)貼需求。強(qiáng)化可再生能源電價(jià)附加征繳，自備電廠應(yīng)繳費(fèi)用做到應(yīng)收盡收，增加基金收入。鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電通過(guò)參與電力市場(chǎng)化交易、綠色電力證書交易等方式減少補(bǔ)貼需求，研究出臺(tái)鼓勵(lì)存量項(xiàng)目自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)項(xiàng)目的政策措施。進(jìn)一步合理控制新增項(xiàng)目開發(fā)規(guī)模和建設(shè)時(shí)序，規(guī)范補(bǔ)償范圍、優(yōu)化補(bǔ)貼發(fā)放程序，縮小補(bǔ)貼缺口，逐步實(shí)現(xiàn)收支平衡。制定鼓勵(lì)企業(yè)自發(fā)自用可再生能源的政策。充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)和可再生能源發(fā)電企業(yè)的金融支持力度。
(四)健全政策措施，實(shí)現(xiàn)可再生能源持續(xù)健康發(fā)展
根據(jù)不同種類可再生能源的發(fā)展階段，區(qū)別制定發(fā)展政策，對(duì)產(chǎn)業(yè)相對(duì)成熟的，適當(dāng)減少政策支持規(guī)模和力度，鼓勵(lì)其參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng);對(duì)有發(fā)展?jié)摿Α⑦M(jìn)展較為緩慢的，加大政策和財(cái)政扶持。處理好可再生能源開發(fā)利用同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，研究完善環(huán)境污染防治及廢棄物回收處理相關(guān)規(guī)定。推進(jìn)抽水蓄能等儲(chǔ)能電站建設(shè)、加強(qiáng)火電靈活性改造，提高電力系統(tǒng)調(diào)峰調(diào)頻能力。進(jìn)一步完善分布式能源、綜合能源微網(wǎng)發(fā)展的鼓勵(lì)機(jī)制和政策 。進(jìn)一步強(qiáng)化生物質(zhì)燃料、可再生能源熱利用等可再生能源非電應(yīng)用的政策支持，加大資金扶持力度，完善配套政策及相關(guān)規(guī)定，在入管入網(wǎng)入市等方面規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化程序，為可再生能源在各個(gè)領(lǐng)域推廣創(chuàng)造條件。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家對(duì)可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目的增值稅、所得稅、費(fèi)用減免等稅費(fèi)支持政策，降低企業(yè)非技術(shù)成本。完善可再生能源統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)體系，將各類可再生能源利用情況全部納入考核指標(biāo)體系，倒逼可再生能源全面發(fā)展。
(五)堅(jiān)持科技創(chuàng)新，推動(dòng)解決發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題
按照國(guó)家能源發(fā)展整體布局，建立和完善可再生能源科技創(chuàng)新體系，提高技術(shù)創(chuàng)新能力和裝備制造水平。鼓勵(lì)企業(yè)開展風(fēng)電開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新攻關(guān)，推動(dòng)核心元器件國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程，提升產(chǎn)品的穩(wěn)定性和可靠性，加強(qiáng)深海、遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)技術(shù)的研發(fā)和推廣。緊跟世界研發(fā)方向和前沿技術(shù)，探索太陽(yáng)能電池低成本制造、新型電池開發(fā)、提高電池使用壽命等相關(guān)技術(shù)研發(fā)，適時(shí)開展示范，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。加快生物天然氣和液體燃料的技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)的核心設(shè)備研發(fā)能力和檢測(cè)認(rèn)證體系，支持推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。加快擴(kuò)大地?zé)峁┡诒狈降貐^(qū)清潔取暖中的規(guī)模和商業(yè)化應(yīng)用，探索地?zé)崮芴菁?jí)綜合高效利用技術(shù)體系和商業(yè)模式。加強(qiáng)可再生能源多能互補(bǔ)系統(tǒng)集成優(yōu)化技術(shù)研究和示范，提升能源系統(tǒng)整體效率。推動(dòng)智能電網(wǎng)、柔性直流、特高壓等先進(jìn)輸配電技術(shù)發(fā)展，開展儲(chǔ)能、負(fù)荷側(cè)調(diào)節(jié)等新技術(shù)應(yīng)用 ，促進(jìn)高比例可再生能源與電力系統(tǒng)融合，提升可再生能源電力的安全可靠應(yīng)用水平。支持建立可再生能源技術(shù)公共技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、關(guān)鍵設(shè)備檢測(cè)試驗(yàn)平臺(tái)，提高公共技術(shù)服務(wù)能力和標(biāo)準(zhǔn)化水平。
(六)進(jìn)一步修改完善可再生能源法
根據(jù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求，針對(duì)當(dāng)前可再生能源發(fā)展的新形勢(shì)、新問(wèn)題，建議適時(shí)啟動(dòng)可再生能源法修改。在立法目的中充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步修改完善可再生能源全額保障性收購(gòu)制度，綜合考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，制定合理的可再生能源利用率目標(biāo)，明確由電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶共同承擔(dān)全額保障性收購(gòu)責(zé)任的法律定位。明確規(guī)定可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)以及可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核機(jī)制，形成更加科學(xué)合理的目標(biāo)責(zé)任考核體系。適當(dāng)調(diào)整有關(guān)電價(jià)補(bǔ)貼的規(guī)定，加快完善可再生能源上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制 。明確對(duì)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重、相關(guān)綜合試點(diǎn)地區(qū)給予政策優(yōu)惠等。細(xì)化支持可再生能源非電應(yīng)用的規(guī)定，加大政策和資金扶持力度。細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任條款，強(qiáng)化電網(wǎng)、石油、燃?xì)狻崃Φ绕髽I(yè)的法律責(zé)任。
以上報(bào)告，請(qǐng)審議。
