過去幾年，有些地方為了讓空氣質量達標，或為了應付督察，簡單化地采取“一刀切”，對企業一關了之。今后這一備受詬病的環境治理模式將得到轉變。

3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提到，要改革創新環境治理方式，對需要達標整改的企業“給予合理過渡期，避免處置措施簡單粗暴、一關了之。”對高污染、高排放的企業而言，這無疑是劑定心丸。

不過公眾更關心的是，保護了企業以后，當前的環保監管力量還能繼續保障藍天嗎?

在依然嚴峻的治霾形勢下，企業能拿穩這塊“免死金牌”嗎?

環保避免“一刀切”

政府工作報告提出，企業作為污染防治主體，必須依法履行環保責任。改革創新環境治理方式，對企業既依法依規監管，又重視合理訴求、加強幫扶指導，對需要達標整改的給予合理過渡期，避免處置措施簡單粗暴、一關了之。企業有內在動力和外部壓力，污染防治一定能取得更大成效。

在近幾年的政府工作報告中，這是首次提出環境治理要避免對企業處置措施簡單粗暴、一關了之。

公眾環境研究中心主任馬軍表示，過去兩三年的環境嚴管時期，環境保護取得了很多進展，但有一些地區也出現了簡單粗暴、“一刀切”的情況。現在面臨經濟下行壓力，在穩增長的形勢下，會更多地關注到對企業的監管方式的調整。

保爾森基金會北京代表處執行主任莫爭春表示，這一政策走向在預料之內。每一項公共政策的出臺都會是不同利益訴求的折衷。當經濟形勢較好的時候，希望提高生活質量和環境品質的訴求比較容易得到回應。但當經濟下行時，持續加大環保壓力可能就出現顧慮。

“當下，不少地方政府依然習慣性地把環境保護與經濟發展放在對立面，在經濟綠色轉型方面缺乏合適的思路和路徑，無法把環境保護與經濟發展放在統一面上，實現綠水青山就是金山銀山的理念。”莫爭春說。

國家大氣污染防治攻關聯合中心副主任柴發合并不認為給予企業合理過渡期是出于經濟下行的原因。柴發合說，不“一刀切”也意味著，會對不同的企業要采取不同的管控措施和治理要求。

國家層面從去年開始注意到了環保“一刀切”現象。生態環境部2018年6月制定的《禁止環保“一刀切”工作意見》指出，各地在生態環境保護督察執法中，嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法，堅決避免以生態環境保護為借口緊急停工停業停產等簡單粗暴行為。

在莫爭春看來，“一刀切”往往是當環保政策從國家層面傳遞到省、市、縣的過程中，地方在執行層面對政策理解出現偏差，并采取簡單粗暴的方式所導致的。尤其當環保督察顯示威力后，因擔心一票否決導致丟掉烏紗帽，有些地方官員可能就采取寧可錯殺一千，也不放過一個的態度，從而在政策執行過程中出現執法擴大化和“一刀切”的現象。

創新環境治理模式意味著對過去環保“一刀切”模式的改進。創藍清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興表示，環境治理模式將更加強調精細化管理，由于各地的污染來源都不盡相同，治理手段也應當差異化。他認為，未來會逐步過渡到以城市為單位的政策制定和政策執行的模式，要結合本市的空氣質量達標戰略對污染企業提出明確的要求，以企業的環境績效為依據，不僅要限制污染企業，還要鼓勵和獎勵環境績效優秀的企業。過去，地方往往以行業特點作作為對企業關停、限產的衡量標準，而在精細化的環境治理模式下，將更多地基于企業的個體表現，“不再說是‘高污染行業’，而是‘高污染企業’。”

保護了企業，怎么保障藍天?

馬軍認為，給企業合理過渡期，在原則上是正確的，關鍵在于，實踐當中會對監管能力提出很大的考驗，因為“一刀切”是比較容易的，如果要是給與它一個整改期，協助它改善，對地方的環境監管能力是一個考驗，對地方治理決心也是考驗，因為地方會保護一些有利于GDP貢獻的污染企業。

馬軍的擔憂不無道理。華北一位地級市環保局長向《財經》記者坦言，看過政府工作報告后，他感到壓力很大。他認為，給企業過渡期會成為地方環保工作的掣肘，過去企業是環保責任主體，必須依法依規履行主體責任，達不到標準的企業，可以讓它關停了治理，但現在不能那么做了，要給他合理過渡期，避免處置措施簡單粗暴、一關了之。企業相當于拿到了一塊“免死金牌”，但對地方環保來說，大大增加了監管難度。

“我們要完成環境部和省委省政府的減排指標，完不成要追責問責，首先追的就是環保局長的責，但是企業達不到標準又不能采取措施。”這名環保局長說。

除增加了地方環保部門的壓力外，政策能否有效落地尚有待于進一步的文件出臺。柴發合表示，關于企業具體如何整治、整治多少時間，后面需要出臺政策解釋。

“對企業不能‘一管就死’，也不能走向‘一放就亂’的另一個極端。”馬軍告訴《財經》記者，去年10月份以來，秋冬季就沒有再執行之前那樣嚴格的停限產政策。這在天氣上也有所體現。近期出現的污染反彈情況就是一個提醒。

3月3日，在兩會的第一場“部長通道”上，生態環境部部長李干杰表示，當前污染防治攻堅戰面臨的困難和問題還不少，北京這幾天的霧霾污染天氣就足以說明這一點。“我們生態環境部也深感責任重大，可以說是壓力山大，天天神經緊繃，時時心中忐忑，絕不敢有絲毫、半點懈怠和馬虎”。

馬軍所在機構統計了高排放企業的產量變化和環境表現，包括它們是否出現環境違規被處罰、監測超標排放的情況。結果發現，河北鋼鐵產量、山西焦化行業產量從去年秋季以來均有較大反彈，產量反彈的企業中，也包含了一些出現污染問題的，“這顯然是不符合精準化管理要求的。”

那么，如何對為數眾多的企業進行監管?專家認為，目前，在環境成本沒有內化成企業成本的前提下，企業的內生動力是很差的，只能靠企業的良心。真正釜底抽薪地解決環境問題，從源頭解決環境保護和經濟發展的不平衡問題，就需要使用環境經濟手段，也就是將環境成本納入企業和個人消費者的行為決策函數里。

解洪興指出，精細化的環境治理模式需要和許可證改革相結合。排污許可證是指環境保護行政主管部門發放的允許排污單位排放一定數量污染物的憑證。排污許可證詳細地記錄著企業的排污要求、排污數據，政府以許可證為依托對企業提出定制化的要求并進行核查。

馬軍認為，從環境信息公開到綠色供應鏈，再到綠色金融，都可以輔助到新的環境治理模式。

“監管不能放松，一關了之也不對，重要的是，需要充分地把執法信息披露出來，讓企業一處違法、處處受限。這個處處受限不是說把它一棍子打死，而是說有相應的流程、平臺、方式能夠協助它開展整改、確認，形成良性循環。真正應該關掉的是害群之馬。”馬軍說。

如何讓氮氧化物排放量下降3%?

政府工作報告兩度提及“藍天保衛戰”。李克強表示，污染防治要聚焦打贏藍天保衛戰等重點任務。在講到該如何推進污染防治時，他又提到了“鞏固擴大藍天保衛戰成果”。

清楚城市的排放源在哪里，是制定減排政策和措施的重要依據。2017年4月以來，中國開展了大氣重污染成因與治理攻關項目，歷時兩年，目前已基本弄清了京津冀及周邊地區大氣重污染的成因。

根據國家大氣污染防治攻關聯合中心3月3日發布的研究結果，京津冀硝酸鹽區域性污染十分突出，硝酸鹽絕對濃度和占比大幅度超過硫酸鹽，成為PM2.5中最主要的二次無機組分，其濃度快速上升已成為PM2.5爆發式增長的關鍵因素之一。

硝酸鹽主要是燃煤等各類化石能源燃燒排放的氮氧化物在空氣中氧化所致，因此控制硝酸鹽就要控制氮氧化物排放，相應的控制重點是機動車尾氣排放、電力、鋼鐵、鍋爐。具體指標方面，李克強在作政府工作報告時表示，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區細顆粒物(PM2.5)濃度繼續下降。能源基金會環境管理項目主任劉欣表示，有數據顯示，“大氣十條”實施期間，京津冀及周邊地區各市在PM2.5和二氧化硫濃度全面下降的同時，二氧化氮在相當一部分的城市出現反彈，距離二氧化氮環境空氣質量標準40ug/m3越來越遠，這表明受機動車保有量和化石能源消耗總量的增加，部分地區氮氧化物排放總量有所增加。劉欣建議了幾個之后可能的治理方向。一是需要結合空氣質量達標規劃，制定氮氧化物控制策略，明確氮氧化物來源，排放清單，制定二氧化氮改善目標以及對應的氮氧化物排放削減指標，并將任務目標分解到生產和生活各相關行業組織實施;二是在能源結構上，大力實施可再生能源戰略，制定實施控制燃煤等化石燃料消耗量的有關政策措施，并盡快制定實施推廣可再生能源使用的相關政策機制，從源頭降低氮氧化物產生量;三是在工業結構上，嚴禁新增鋼鐵、焦化等兩高行業產能，在鋼鐵、建材、有色、火電、焦化、鑄造等重點行業及燃煤鍋爐全面實施特別排放限值，推廣天然氣鍋爐等燃燒設施低氮改造;四是在交通結構上，加速部署推廣公交客運、鐵路貨運、零排放低排放機動車等清潔交通戰略。