近日，中國(guó)民間組織合作協(xié)會(huì)發(fā)布報(bào)告《中日韓三國(guó)之煤電：現(xiàn)狀和邁向更清潔能源系統(tǒng)之路》，在此ERR能研微訊研究團(tuán)隊(duì)對(duì)報(bào)告的摘要進(jìn)行了翻譯，并在此分享給大家，歡迎轉(zhuǎn)發(fā)擴(kuò)散!

摘 要

應(yīng)對(duì)進(jìn)一步全球變暖問(wèn)題的一個(gè)積極對(duì)策，就是要實(shí)現(xiàn)目前能源系統(tǒng)的快速脫碳化。能源轉(zhuǎn)型，即煤炭和其他傳統(tǒng)能源向可再生能源的轉(zhuǎn)變，在某種程度上已經(jīng)在東南亞國(guó)家中進(jìn)行。但是，每個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)型方式都不一樣，這取決于其獨(dú)特的政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境狀況。煤電仍舊是電力的主要來(lái)源。下面這份報(bào)告是由來(lái)自中國(guó)、日本和韓國(guó)的不同機(jī)構(gòu)聯(lián)合撰寫(xiě)，概述這3個(gè)國(guó)家的能源和氣候政策，并對(duì)燃煤電廠的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了分析。

巴黎協(xié)定下尚未實(shí)現(xiàn)的氣候承諾

雖然這3個(gè)國(guó)家均向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)秘書(shū)處提交了各自的國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)(NDC)，但是還不足以實(shí)現(xiàn)低于2℃的排放目標(biāo)。

中國(guó)已經(jīng)承諾在2030年左右達(dá)到二氧化碳排放量的峰值，并努力爭(zhēng)取在2030年前就實(shí)現(xiàn)，把單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放量降低至2005年水平的60～65%，非化石燃料在一次能源消費(fèi)中的占比提高至20%左右，并在2005年的水平上把森林蓄積量增至約45億立方米。

日本的NDC是到2030年將碳排放量降至2013年水平的26%(比1990年水平低18%)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是基于2030年的國(guó)家能源方案，該方案需要維持現(xiàn)有的工業(yè)和能源結(jié)構(gòu)。持續(xù)增加的燃煤電廠數(shù)量使日本排放量減緩的2030目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。

韓國(guó)保證到2030年將碳排放量降至低于常規(guī)水平的37%。盡管韓國(guó)是經(jīng)合組織(OECD)的成員國(guó)，并且是世界第11大經(jīng)濟(jì)體，但是溫室氣體排放目標(biāo)也不是一個(gè)絕對(duì)的減排目標(biāo)。另外，韓國(guó)的NDC表明將在本國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳排放減排量的26%，剩下的11%通過(guò)國(guó)際碳排放市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

煤炭仍舊在當(dāng)今的能源結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位

中國(guó)大約有60%的一次能源來(lái)自于煤炭，比2010年的70%有所回落。2014年的煤炭消費(fèi)總量與前一年相比有所下降，這讓預(yù)計(jì)煤炭消費(fèi)量會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)的政策制定者和研究人員感到驚訝。這背后的主要原因應(yīng)該是在2011、2012年冬季出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾后，2013年實(shí)施的嚴(yán)格空氣污染治理政策。

煤電行業(yè)是中國(guó)最大的煤炭消費(fèi)行業(yè)。在2015年，火電消費(fèi)了19.6億噸煤，占中國(guó)煤炭消費(fèi)總量的49.5%。現(xiàn)有的燃煤電廠數(shù)量將近2500，截止2017年年底總裝機(jī)容量接近970 吉瓦，同比增加了約2%。

日本有超過(guò)100座燃煤電廠，裝機(jī)容量從幾兆瓦到超過(guò)1000兆瓦不等，總裝機(jī)容量達(dá)到約45吉瓦。2016年，燃煤電廠的發(fā)電量達(dá)到289.8太千瓦時(shí)。盡管會(huì)有服役超過(guò)40年的燃煤電廠退出，現(xiàn)有的發(fā)電站依然可以運(yùn)行到2050年。此外，如果繼續(xù)進(jìn)行燃煤電廠的規(guī)劃和建設(shè)，其裝機(jī)容量會(huì)在2026年達(dá)到峰值。到2050年，燃煤電廠的總裝機(jī)容量預(yù)計(jì)會(huì)保持在20吉瓦左右。從2012年至今，已經(jīng)有大約50座新燃煤電廠的建設(shè)計(jì)劃。具體來(lái)說(shuō)，其中31座是大型電廠，19座是小型電廠。

目前為止，已有7個(gè)計(jì)劃被取消，但是有8座電廠已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，有35座正在進(jìn)行的電廠施工計(jì)劃。

在韓國(guó)，煤炭是二十年來(lái)二氧化碳排放量增加的主要驅(qū)動(dòng)力。 燃煤電廠是國(guó)內(nèi)溫室氣體排放的最大單一貢獻(xiàn)者，占2012年總排放量的24%。截至2017年12月，韓國(guó)有61臺(tái)機(jī)組或13座燃煤電廠在運(yùn)營(yíng)中，總功率達(dá)到35428兆瓦。2017年中有3座總計(jì)525兆瓦的老舊煤電廠關(guān)閉，但另有5250兆瓦的6座新燃煤電廠投入運(yùn)營(yíng)。煤電在電力生產(chǎn)中的占比從2016年的40%增至2017年的45%。

根據(jù)以前樸槿惠管理期間，韓國(guó)政府在2013年初宣布，到2027年將燃煤電廠的裝機(jī)容量增加一倍，達(dá)到第六個(gè)“長(zhǎng)期電力供需基本規(guī)劃(BPE)”。它計(jì)劃通過(guò)建造27座新燃煤電廠，將煤電裝機(jī)容量從2012年的23409兆瓦增加到2027年的44669兆瓦。

在2017年5月的總統(tǒng)選舉后,新當(dāng)選的文在寅政府于2017年12月公布了對(duì)2座燃煤電廠建設(shè)項(xiàng)目的審查，這些項(xiàng)目尚未獲得最終批準(zhǔn)，并取消了忠南道第8個(gè)BPE的“唐津生態(tài)電力”項(xiàng)目。

煤電部門(mén)的環(huán)境法規(guī)

在中國(guó)，“宏觀調(diào)控”是用于控制和減少污染物排放的基本政策工具。政府出臺(tái)并實(shí)施了一系列具備或不具備懲罰性的法規(guī)制度。盡管其經(jīng)濟(jì)效率存在問(wèn)題，但在政府嚴(yán)肅治理污染問(wèn)題時(shí)，宏觀管制非常有效。

中國(guó)目前采取行政干預(yù)措施，控制火電行業(yè)的二氧化硫(SO2)，氮氧化物(NOX)和顆粒物(PM)排放。 從“十一五”規(guī)劃來(lái)看，中國(guó)制定了節(jié)能減排的目標(biāo)，包括減少主要污染物排放的目標(biāo)。 在“大氣污染防治法”中， 中國(guó)制定了控制總污染的詳細(xì)規(guī)則和操作措施。

調(diào)整火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是減少排放的另一種有效方法。 第一套標(biāo)準(zhǔn)于1991年制定，并于1996年、2003年和2011年進(jìn)行了修訂。由于2010年嚴(yán)重的空氣污染事件，2011年的修訂收緊了PM，SO2，NOX和汞的排放限值。

自2017年以來(lái)，一項(xiàng)雄心勃勃的區(qū)域規(guī)劃要求“2+26”北方城市主要負(fù)責(zé)煤炭和交通的部門(mén)明確各自的減排任務(wù)。中央政府已經(jīng)制定了具體目標(biāo)，并以罰款和其他懲罰手段進(jìn)行督促。

在日本，目前正在規(guī)劃和建設(shè)超過(guò)35個(gè)新燃煤電廠的主要原因之一是日本的環(huán)境影響評(píng)估(EIA)規(guī)則薄弱等監(jiān)管不足。例如，燃煤電廠環(huán)境影響評(píng)估針對(duì)是112.5兆瓦以上的燃煤電廠，因此裝機(jī)容量在112.5兆瓦以下的燃煤電廠的新建設(shè)計(jì)劃顯著增加。最近政府規(guī)定新電廠必須達(dá)到相應(yīng)的發(fā)電效率標(biāo)準(zhǔn)——煤炭42.0%，LNG50.5%，石油以及其他能源39.0%。然而，由于現(xiàn)有的大型電站是超超臨界(USC)發(fā)電，新規(guī)定并不會(huì)限制建設(shè)新電站：恰恰相反，從技術(shù)方面來(lái)說(shuō)，它認(rèn)可了大型電站的建設(shè)。

此外，還存在作為“特殊規(guī)定”的情況。在估算效率時(shí)，使用副產(chǎn)品、熱電聯(lián)產(chǎn)和生物質(zhì)燃燒的設(shè)施可以抵消一部分煤炭的使用量。生物質(zhì)燃燒效率的提高甚至可以允許較高估算(實(shí)際上大多數(shù)生物質(zhì)燃燒減低了效率)。能夠使運(yùn)營(yíng)商共同達(dá)到效率目標(biāo)的聯(lián)合措施也是被許可的。

韓國(guó)總統(tǒng)文在寅承諾到2022年關(guān)閉10座舊燃煤電廠并審查新的燃煤電廠計(jì)劃。隨后，政府在2018年3月到6月空氣污染預(yù)期加重時(shí)，對(duì)5座燃煤電廠實(shí)施了為期4個(gè)月的臨時(shí)關(guān)停。

雖然政府已經(jīng)在舊燃煤電廠上實(shí)現(xiàn)了上述承諾，但是對(duì)于總裝機(jī)容量8420 兆瓦的9臺(tái)新燃煤電廠的評(píng)估尚未明確。在2017年，能源部審查了對(duì)9個(gè)燃煤發(fā)電項(xiàng)目的燃料類型改為液化天然氣的可行性。然而，政府只決定將2個(gè)燃煤電廠機(jī)組原料改為液化天然氣，同時(shí)允許繼續(xù)建設(shè)其他7個(gè)機(jī)組。

盡管有降低核電發(fā)電量的長(zhǎng)期計(jì)劃，韓國(guó)將在2022年之前增加兩座核反應(yīng)堆，此前韓國(guó)曾在2017年10月舉行了一場(chǎng)支持該項(xiàng)目建設(shè)的公開(kāi)辯論。當(dāng)前政府面臨一個(gè)兩難的處境，迫于壓力要擺脫核能和煤炭，同時(shí)又要面臨來(lái)自核工業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)。

能源轉(zhuǎn)型中的煤炭和煤炭電力的未來(lái)

盡管3個(gè)國(guó)家目前都嚴(yán)重依賴煤和燃煤電廠，但由于當(dāng)前政府的態(tài)度和各自的政策環(huán)境不同，未來(lái)的方向也有所不同。

多年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)層一直致力于保持充足的能源供應(yīng)。但中國(guó)煤炭電力行業(yè)也面臨產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩導(dǎo)致電力需求下降。此外，一些結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變正在發(fā)生。中國(guó)政府正尋求繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取更多由消費(fèi)主導(dǎo)的、環(huán)境可持續(xù)的增長(zhǎng)方式，導(dǎo)致石油和煤炭需求增長(zhǎng)放緩，但更多的天然氣和可再生能源消費(fèi)在快速增長(zhǎng)。根據(jù)“十三五”能源發(fā)展規(guī)劃，到2020年煤電總裝機(jī)容量應(yīng)保持在11億千瓦以下; 并且在2020年后，中國(guó)煤電部門(mén)的煤炭消費(fèi)量應(yīng)當(dāng)減少，并保持長(zhǎng)期下降趨勢(shì)。

日本未來(lái)的能源政策會(huì)延續(xù)發(fā)生福島核電站事故前的狀態(tài)，將煤炭和核能同樣作為基礎(chǔ)電力資源。在2015年發(fā)布的“長(zhǎng)期能源供需展望”規(guī)劃中，煤炭在2030年的能源結(jié)構(gòu)中作為一種基礎(chǔ)電力來(lái)源覆蓋了26%的電力需要，超過(guò)可再生能源的22-24%。隨著電力零售業(yè)務(wù)的自由化，這種能源結(jié)構(gòu)情景已經(jīng)成為日本越來(lái)越多的燃煤電廠建設(shè)規(guī)劃的根據(jù)，日本政府于2018年7月實(shí)行的“第五個(gè)基本能源規(guī)劃”延續(xù)了這一情景。

由于當(dāng)前韓國(guó)政府的大力支持，能源結(jié)構(gòu)的未來(lái)趨勢(shì)包括削減核電站的數(shù)量，支持可再生能源和液化天然氣。因此當(dāng)前政府的計(jì)劃是逐步淘汰煤炭和核電，同時(shí)到2030年將可再生能源擴(kuò)大到總發(fā)電量的20%。

表1: 東亞三國(guó)能源和氣候政策方向摘要社會(huì)公眾在能源轉(zhuǎn)型中的角色

中國(guó)在環(huán)保方面的民間組織由于歷史相對(duì)較短，總體而言，活躍程度不如另兩個(gè)國(guó)家。然而環(huán)境非政府組織是中國(guó)最大的非政府組織之一，在解決國(guó)家環(huán)境問(wèn)題方面發(fā)揮了重要作用。例如，2013年，由綠色創(chuàng)新中心領(lǐng)導(dǎo)的約50個(gè)中國(guó)環(huán)保NGO向中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(CBRC)發(fā)出公開(kāi)呼吁信，要求委員會(huì)拒絕15家煤炭公司聯(lián)合成立中國(guó)煤炭銀行。盡管最終該銀行由于涉嫌欺詐未能成立，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)是中國(guó)非政府組織協(xié)同打擊煤炭的一個(gè)例子。在海南和廣東等南方省份，反對(duì)新建燃煤電廠的抗議活動(dòng)時(shí)有發(fā)生。此外，在過(guò)去幾年里，非政府組織處理了大量與環(huán)境污染作斗爭(zhēng)的法律案件。

2013年，為了應(yīng)對(duì)日本的“煤炭規(guī)劃熱潮”，日本氣候非政府組織Kiko Network建立了一個(gè)名為“不要回到石炭(日語(yǔ)中的煤炭)”的地標(biāo)性網(wǎng)站。(sekitan.jp/en)“旨在為日本的煤炭電力問(wèn)題提供一個(gè)平臺(tái)。此外，在2014年，Kiko網(wǎng)絡(luò)收集了新的建設(shè)規(guī)劃，并將每一個(gè)規(guī)劃都上傳了相應(yīng)的信息到它的“日本煤電廠追蹤器”。在環(huán)評(píng)公眾征求意見(jiàn)期間，Kiko網(wǎng)絡(luò)在發(fā)表自己的觀點(diǎn)的同時(shí)，也從民間社會(huì)的角度提出了自己的看法和意見(jiàn)。2017年，現(xiàn)有的燃煤電廠清單和地圖被添加到“日本燃煤電廠跟蹤”中。這為地方運(yùn)動(dòng)和對(duì)國(guó)家政策的堅(jiān)持提供了一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。

有一些環(huán)保運(yùn)動(dòng)是本土主導(dǎo)的。在2016年秋季，日本一個(gè)抗議在仙臺(tái)灣建設(shè)兩座燃煤電廠的團(tuán)體在宮城縣仙臺(tái)市成立。該團(tuán)體一直要求經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并在規(guī)劃階段為當(dāng)?shù)鼐用衽e行說(shuō)明會(huì)。然而，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有做出回應(yīng)，導(dǎo)致了包括地方議會(huì)在內(nèi)的更大規(guī)模的抗議。2017年9月，當(dāng)?shù)鼐用裣蚍ㄔ荷暾?qǐng)強(qiáng)制令。審判仍在進(jìn)行中。

韓國(guó)環(huán)境運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)(KFEM) 和綠色和平組織是在韓國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展反對(duì)煤炭運(yùn)動(dòng)的團(tuán)體。民間社會(huì)團(tuán)體優(yōu)先叫停新燃煤電廠的擴(kuò)張，這些電廠是由政府支持并倡議建設(shè)的。KFEM多年來(lái)一直與當(dāng)?shù)亟M織合作研究煤炭，綠色和平組織在2015年發(fā)表了一份關(guān)于煤炭過(guò)早死亡的研究報(bào)告。2016年，韓國(guó)無(wú)煤化的運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展。隨著公眾對(duì)空氣污染的擔(dān)憂加劇，政府建造更多燃煤電廠的計(jì)劃激怒了大多數(shù)韓國(guó)人。

2016年7月，當(dāng)?shù)孛癖娕e行集會(huì)和絕食抗議，要求政府取消忠南道唐津市的新燃煤電廠。唐津市市長(zhǎng)參加了罷工，19家民間社會(huì)組織發(fā)表聯(lián)合聲明表示支持，該聲明成功推遲了該項(xiàng)目的批準(zhǔn)。

一個(gè)公正的能源轉(zhuǎn)型之路

在中國(guó)，空氣污染和現(xiàn)代工業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型在減少煤炭消費(fèi)量方面扮演了重要角色。在目標(biāo)地區(qū)，由于對(duì)PM2.5等空氣污染物的高度關(guān)注，嚴(yán)格的管理和控制手段已經(jīng)使空氣質(zhì)量有了明顯改善。圍繞這一快速轉(zhuǎn)型的問(wèn)題是，如何讓它更公正、更體諒弱勢(shì)群體和受影響的行業(yè)。

日本民間社會(huì)團(tuán)體正在努力改變政府政策方向，提高人們對(duì)氣候變化嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)。此外，可再生能源的成本也比傳統(tǒng)能源更具競(jìng)爭(zhēng)力。然而，在目前的體制下，能源轉(zhuǎn)型的步伐仍然緩慢。銀行等商業(yè)資本更清楚投資煤炭相關(guān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。然而，努力仍然不夠。除了民間社會(huì)團(tuán)體的抗議，更多的外部壓力，如國(guó)際社會(huì)對(duì)日本的能源政策和氣候目標(biāo)的不充分的更具體的批評(píng)。

至于韓國(guó)，新當(dāng)選的總統(tǒng)文在寅在能源轉(zhuǎn)型問(wèn)題上似乎相當(dāng)強(qiáng)硬。民間社會(huì)組織也非常活躍，并繼續(xù)推進(jìn)這一過(guò)渡。空氣污染和核安全仍將是公眾關(guān)注的主要問(wèn)題。盡管韓國(guó)的碳市場(chǎng)不夠嚴(yán)格，但作為亞洲第一個(gè)全經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的排放交易系統(tǒng)，它將給日本等其他亞洲國(guó)家?guī)?lái)積極的“壓力”。既得利益集團(tuán)將繼續(xù)阻礙能源轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致未來(lái)能源政策上的激烈政治斗爭(zhēng)。

在上述三個(gè)國(guó)家，政府對(duì)燃煤電廠“出口”的支持引起了國(guó)際社會(huì)的極大關(guān)注。盡管中國(guó)和韓國(guó)正在進(jìn)行“國(guó)內(nèi)”能源轉(zhuǎn)型，但包括日本政府在內(nèi)的各國(guó)政府大力支持向發(fā)展中國(guó)家出口燃煤發(fā)電技術(shù)，這招致了國(guó)際社會(huì)的批評(píng)。盡管官方承諾要阻止氣候變化，但亞洲各國(guó)政府言行不一。三國(guó)需要考慮如何成為該地區(qū)的榜樣，如何不僅在本國(guó)境內(nèi)而且在更大的地理范圍引領(lǐng)能源轉(zhuǎn)型。