推進新一代煤電轉型升級

助力新型電力系統高質量建設

電力規劃設計總院黨委常委、副院長 姜士宏

近日，國家發展改革委、國家能源局聯合印發《新一代煤電升級專項行動實施方案(2025—2027年)》(發改能源〔2025〕363號)，系統部署開展新一代煤電升級專項行動，著力全面縱深推進煤電轉型升級，筑牢煤電兜底保障功能，對于煤電產業發展和新型電力系統構建具有重大意義和深遠影響。

一、方案前瞻謀劃煤電發展方向

長期以來，煤電在我國電力系統中發揮著基礎性電源作用，裝機容量與發電總量占主體地位，其動態調節能力契合“源荷互動”的電力系統運行機制，技術演進始終聚焦能效提升、減排控制與成本效益優化。

“十四五”以來，新型電力系統建設加速推進，電源側低碳化轉型取得實質性突破，以風光為主體的新能源裝機規模呈現爆發式增長。2024年新能源裝機占比首度超過煤電與氣電總和，“十五五”末預期突破火電規模的1.5倍，“十六五”至碳中和將形成絕對主導格局。新型電源架構下，負荷需求與新能源發電的雙隨機波動耦合特性，對系統調節容量、響應速度與調節精度提出更嚴格的要求，也對煤電響應系統需求的能效提出了更高要求。同時，面對迫在眉睫的碳達峰剛性目標，煤電行業還亟需破解碳排放約束與碳中和目標適配的結構性難題。

為此，國家發展改革委、國家能源局前瞻性謀劃新一代煤電戰略布局，在“三改聯動”(靈活性/節能/供熱改造)基礎上深化拓展，進一步提升煤電清潔降碳、安全可靠、高效調節、智能運行水平，為煤電深度適配新型電力系統建設、強化兜底保障功能、化解碳排放約束指明了發展方向。

二、方案科學構建煤電指標體系

方案聚焦清潔降碳、安全可靠、高效調節、智能運行四個維度，系統性地構建了覆蓋現役、新建和示范機組的煤電技術指標體系，大部分指標為首度納入產業政策框架或設定，標準嚴于現行要求。為確保指標取值的科學審慎，前期開展了系統化研究論證，組織了多輪次深入的全行業專家研討與意見征詢?；诖?，最終確定的指標要求既彰顯了前瞻性的戰略導向，又充分考量了技術層面的可操作性及經濟層面的成本效益平衡。

高效調節方面，方案確立了供電煤耗、低負荷煤耗攀升幅度、深度調峰最小出力、負荷變化速率、一次調頻響應、啟停調峰能力等6項指標要求，其中低負荷煤耗攀升幅度、負荷變化速率、一次調頻響應、啟停調峰能力等指標屬行業政策首次明確提出，深度調峰最小出力則在“三改聯動”基礎上進一步提高了要求。

低負荷煤耗攀升幅度用于衡量機組寬負荷運行能效水平，規定現役、新建和新一代煤電示范機組在純凝工況下30%負荷時的煤耗相比額定負荷煤耗的增幅分別不高于25%、20%、15%。行業統計數據顯示，當前現役煤電機組30%負荷相比額定負荷的供電煤耗增幅一般處于25%～35%區間，當前25%的設定值既對標行業先進水平，也具備技術可行性。基于主機制造企業的技術論證，新建及示范機組達到更優水平具備技術可行性。對于特殊類型的現役和新建機組，方案針對煤質特性、爐型特征、冷卻方式、海拔環境等提出了差異化要求。

負荷變化速率的設定，充分考慮了現狀技術能力，避免大幅提高標準造成運行安全風險?？傮w上，現役及新建機組指標對標行業標桿體現高目標導向，示范機組則設定超前指標發揮示范探索作用。針對機組高/低負荷下變負荷能力的客觀差異，方案對高/低負荷區(50%及以上、30%～50%)的負荷變化速率實施分區要求，同時也針對煤質特性、爐型特征等提出了差異化要求。

隨著新能源滲透率提升，電力系統對煤電機組一次調頻的技術需求日益迫切，但新能源大發對系統調頻需求大增的同時，也造成煤電機組負荷大降致使一次調頻能力顯著下降。鑒于低負荷下機組一次調頻能力下降與系統調頻需求增長的結構性矛盾，方案鼓勵通過自身調節或輔助調節方式提升機組一次調頻能力，考慮到當前成熟、經濟的技術措施有限，暫未明確具體指標提升的量化要求。煤電啟停調峰需求在部分區域逐漸顯現，考慮到技術積累、實踐經驗有限，以及啟停調峰運行已暴露的安全隱患，方案采取了差異化策略：鼓勵現役、新建機組通過實施適應性改造、針對性設計制造等措施具備安全可靠啟停調峰能力，新一代煤電示范機組需具備安全可靠啟停調峰能力。

清潔降碳方面，方案系統性明確了碳減排的差異化實施標準。鑒于機組服役狀態及區域資源條件的差異性，方案未強制要求所有現役和新建機組實施低碳化改造或建設。然而，考慮到2030年碳達峰后向碳中和過渡的時效性約束，方案提出積極推進現役機組實施低碳化改造，鼓勵具備條件的新建機組同步實施低碳化建設，并要求新建機組研究預留低碳化改造條件。對于示范項目，方案則明確了量化指標要求：采用碳減排措施后，度電碳排放強度需較2024年同類型機組降低10%～20%，同時鼓勵示范項目實現更顯著的碳減排效果。

安全可靠始終是煤電機組轉型升級的基本前提，方案設置了保供期申報出力達標率、保供期非計劃停運次數2項安全可靠評價指標，旨在引導煤電機組在安全可靠運行與其他性能提升之間取得合理平衡。鑒于保供期電力供需矛盾加劇、系統安全運行壓力增大，2項指標都明確限定為“保供期”數據，促使機組在關鍵時段優化運維機制和管理措施，切實保障運行安全，提升機組可用性。需要指出的是，鑒于非計劃停運次數具有統計離散性較高的特性，該指標采用機組在1個大修周期內的統計平均值，且運行消缺階段(投產運行后前3年)數據不納入統計。此外，非計劃停運次數指標不適用于CFB、W火焰爐、風扇磨機組。

智能運行方面，方案提出了智能控制、智能運維、智能決策等3項專項指標。智能控制指標著重要求煤電機組在頻繁執行深度調峰、快速變負荷等特殊工況下，需強化負荷調節自動化性能，提升運行精準性和安全性，同步降低人工干預次數;智能運維指標著重強調提升機組運行智能化水平，強化運行安全監測、風險預警防控、全壽期壽命管理等能力;智能決策指標著重強調采用智能化手段，提升機組在市場化運行中的科學決策能力。

三、方案合理把控煤電升級進程

新一代煤電升級將成為今后我國煤電轉型發展的核心戰略，但推進時序需統籌考量系統需求、技術成熟度、成本效益、項目條件和企業經營狀況等多維度因素。針對地區之間、存量與增量之間的差異性，方案合理把控了新一代煤電升級節奏。

方案明確各省因地制宜制定煤電轉型升級專項行動工作方案，自主把握本地區煤電轉型升級節奏，賦予地方充分決策自主權。鑒于各省“三改聯動”的實施成效存在差異，電力供需格局、機組實際狀況及企業盈利水平等差異明顯，方案要求省級能源主管部門實施精準施策，科學規劃本地區現役機組改造、新建機組建設和示范工程推進的時序、范圍與目標，構建新一代煤電示范項目儲備庫并滾動更新。為確保政策精準落地，國家能源局將組織對各省方案進行評估把關，指導煤電轉型升級工作有序推進。

方案對三類機組實施分類施策：現役機組改造受既有主機裝備、輔機設備性能及工藝路線制約，技改空間及性能提升潛力存在局限性，方案采取鼓勵性政策導向，不作強制性要求;新建機組依托成熟技術積累，具備通過技術迭代實現性能向上突破的可行性，方案鼓勵達到新的指標要求;示范機組以超前探索為目標，需體現技術先進性和行業引領價值，方案明確要求應達到更加領先的示范性技術指標。

四、方案系統匯聚煤電產業動能

新一代煤電技術是對煤電產業的重大升級，需產學研用協同創新生態支撐，并在標準體系構建、系統性政策支持等方面統籌布局。

方案強調了發電企業的創新主體作用，需積極主動推進現役機組改造升級、新建機組性能提升與新一代煤電工程示范，以工程載體驅動基礎理論創新與核心裝備攻關。裝備制造企業需錨定新一代煤電發展需求，強化重大核心技術和裝備攻關，定向突破技術瓶頸，夯實新一代煤電裝備供應基礎。高校及科研機構需加強新一代煤電技術基礎性研究，深化深度調峰能力提升、低碳化改造建設技術研究，集中攻關一批具有產業化潛力的新材料、新技術、新裝備。

方案提出了系統性的政策保障體系。通過“兩新”、基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)等方式，對煤電轉型升級提供資金支持;加強新一代煤電規劃建設支持力度，在國家煤電總量控制框架內對新一代煤電示范工程所需建設規模予以優先安排;支持現役機組改造、新建機組和示范機組與新能源實施聯營，鼓勵聯營新能源項目優先并網;鼓勵完善電力現貨市場、輔助服務市場和煤電容量電價機制。政策組合全面實施后，預期將有力提升煤電行業在新型電力系統中的價值體現，為推動新一代煤電轉型升級注入持久動力。